Frågan om ett utskottsinitiativ angående indelningslagen m.m.
Sammanfattning
Justitiekanslern uttalar att han inte anser att det finns några konstitutionella eller avgörande rättsliga hinder mot att riksdagen och inte regeringen fattar beslut om indelningsfrågor. Justitiekanslern pekar dock på sambandet med den kommunala indelningen och flera formella och praktiska hinder som talar mot att planerna genomförs alltför snabbt.
Konstitutionsutskottet har beslutat att en kanslipromemoria angående lagstiftning om Sveriges indelning i landsting m.m. skall översändas till vissa remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, för yttrande.
Justitiekanslern får med anledning härav lämna följande kortfattade synpunkter i saken.
Den fråga som ligger bakom utskottsinitiativet rör önskemålet hos vissa intressenter att göra det möjligt för Heby kommun att i framtiden tillhöra ett annat landsting än för närvarande. Regeringen har tidigare avslagit framställningar om ändrad tillhörighet för den berörda kommunen. Avsikten är nu att i stället riksdagen skall besluta i de aktuella indelningsfrågorna för att dessa skall kunna avgöras "i en mera tydligt politisk ordning än i dag" (PM s. 11).
Det måste först erkännas att Justitiekanslern med utgångspunkt i sin verksamhet och de erfarenheter som finns här genom handläggningen av vid myndigheten normalt förekommande ärenden har små möjligheter att bidra med sådan sakkunskap som skulle kunna vara av värde vid utskottets ställningstagande till om indelningsfrågorna lämpligen bör beslutas av riksdagen och inte av regeringen.
Jag utgår emellertid från att avsikten med att remittera frågan hit främst har varit att få en rent rättslig bedömning av de förslag som innefattas i promemorian. Den diskussion av frågorna som tidigare förts med anledning av det av bostadsutskottet till Lagrådet remitterade förslaget till lag om Sveriges indelning i län och Lagrådets yttrande med en avstyrkan av det förslaget bildar därvid en värdefull utgångspunkt. Justitiekanslern har under hand fått del även av bostadsutskottets remiss och Lagrådets yttrande den 21 november 2001 och tagit del även av dessa handlingar.
Justitiekanslern ansluter sig till den analys som redovisas i promemorian (s . 9 f.) rörande de konstitutionella förutsättningarna för riksdagen att utöva den beslutanderätt rörande rikets indelning i län, kommuner och landsting som följer av de remitterade lagförslagen.
I realiteten innebär ju förslagen (endast) att riksdagen återtar den rätt att besluta i berörda indelningsfrågor som den tidigare funnit lämpligt att delegera till regeringen. Större ändringar som förutsatt ändrad länsindelning har ju för övrigt inte heller tidigare enligt praxis ansetts kunna beslutas utan riksdagens godkännande. Såvitt Justitiekanslern kan förstå finns det inte några konstitutionella hinder för riksdagen att slå in på den väg som stakas ut i promemorian och de remitterade lagförslagen.
När det gäller lämpligheten av den valda regleringsformen ter sig ärendet måhända mer invecklat. Att riksdagen på lagnivå ställer upp regler om rikets indelning m.m. som riktar sig till riksdagen själv, och som den när som helst kan ändra genom ett nytt beslut, kan t.ex. tyckas rätt märkligt (jfr t.ex. 2 kap. 5 § indelningslagen). Normalt brukar ju föreskrifter som avser att begränsa handlingsutrymmet även för de högsta statsmakterna - riksdagen och regeringen - beslutas på grundlagsnivå. Att föra upp indelningsfrågorna på den nivån torde dock (utöver vad som redan följer av föreskriften i 8 kap. 5 § RF) vara att ge frågorna en alltför hög dignitet och innebära ett onödigt komplicerat beslutsförfarande. Man kan för övrigt redan i nu gällande lagstiftning finna exempel på att riksdagen på lagnivå meddelat föreskrifter som avser att binda riksdagen själv, t.ex. budgetlagstiftningen.
Flera av de synpunkter som Lagrådet förde fram i sitt yttrande över den tidigare remissen tycks ha beaktats genom den gemensamma lag om ändring av indelningen i både län, kommuner och landsting som nu förordas. Sammanfattningsvis torde kunna konstateras att det inte finns några rättsliga hinder att besluta på det sätt som föreslagits.
I frågan om lämpligheten av den föreslagna lösningen vill jag bidra med följande reflektioner.
Genom förslaget till ny 2 kap. 1 § slopas de materiella riktlinjer som i dag styr regeringens prövning i ärenden om indelningsändringar, framför allt kravet på "bestående fördel" eller "andra fördelar från allmän synpunkt". Det är visserligen knappast lämpligt att genom vanlig lag formellt binda riksdagen genom sådana föreskrifter (jfr vad som sagts ovan). Men samtidigt kan man ställa sig tveksam till om det är lämpligt att helt utesluta den allmänna ledstjärna för ändringar i landstingsindelningen som kommer till uttryck genom den nuvarande bestämmelsen. Om man vill ha kvar detta uttryck för den allmänna inriktningen, bör man kunna formulera bestämmelsen på ett sådant sätt att den inte blir formellt bindande för prövningen. Den skulle då exempelvis kunna lyda: "Utgångspunkten för bestämmelserna i detta kapitel är att ändringar i indelningen i landsting normalt förutsätter att ändringen kan antas medföra en bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting, eller andra fördelar från allmän synpunkt." En sådan bestämmelse kan visserligen diskuteras utifrån utgångspunkten att lagbestämmelser i princip bör vara föreskrifter i egentlig mening. Denna princip får dock numera allt oftare ge vika för det behov som ibland anses finnas av att lagen innehåller viktig information, allmänna utgångspunkter o.d.
Det kan vidare enligt Justitiekanslerns mening ifrågasättas om det bör göras en principiellt viktig ändring i fråga om beslutsordningen när det gäller indelningen i landsting utan att det samtidigt övervägs om samma principiella ändring borde göras även i fråga om indelningen i kommuner. Denna fråga borde nog åtminstone beröras i kommande överväganden i ärendet.
Av författningskommentaren till 10 § framgår hur det är tänkt att ärenden om ändrad indelning i landsting skall beredas. Justitiekanslern har i och för sig inga principiella invändningar mot resonemanget men vill betona att den beredningsordning som står till buds för riksdagen egentligen inte är anpassad för beslut av det slag som det här blir fråga om. Det är naturligtvis viktigt att beslutsunderlaget inte blir sämre med den nya ordning som föreslås. Att denna målsättning skulle kunna uppnås på föreslaget sätt kan möjligen sättas ifråga.
Justitiekanslern vill härutöver tillägga några mer formella synpunkter på det aktuella lagstiftningsärendets fortsatta beredning.
Justitiekanslern vill då ansluta sig till den tveksamhet som framgår av det yttrande som Lagrådet tidigare avgett. Vikten av att de frågor som aktualiseras blir noggrant beredda, och att synpunkter från myndigheter och andra, t.ex. Kammarkollegiet, Kommun- respektive Landstingsförbundet, med särskilda insikter i berörda frågor tas till vara, bör sålunda understrykas. Någon sådan beredning av frågorna finns ännu inte och det är därför ett krav att riksdagen själv initierar en bred remissbehandling av förslaget.
En annan sak, som kan uppfattas som en nackdel förknippad med tidpunkten för det initiativ som utskottet nu överväger att ta, är att resultatet av Kommundemokratikommitténs arbete inte är känt. Förslaget skulle ha lagts i mars men är enligt uppgift att vänta först senare i vår. Flera av de frågor som kommittén haft att överväga, bl.a. frågan om en lagreglering av länsindelningen, har ju starka beröringspunkter eller sammanfaller med frågor som behandlas i utskottets promemoria. Det vore givetvis av värde att kunna beakta kommitténs arbete i sammanhanget. Kanske kan det tas till vara inom ramen för den vidare beredning av lagförslaget som utskottet förutskickat kommer att ske, men då uppstår ett samordningsproblem med den beredning av betänkandet som kan förväntas ske inom Regeringskansliet.
Frågan är också om en sådan beredning hinns med inom det ganska snäva tidsintervall som tydligen närmast föranleds av önskemålet om ändrad tillhörighet för en viss kommun före årsskiftet 2002/03.
Beträffande lagtexten kan anmärkas att hänvisningen i den föreslagna nya lydelsen av 2 kap. 1 § lagen om ändring i lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting har blivit felaktig. Hänvisningen torde böra lyda: Rikets indelning i landsting framgår av "lagen (2002:000) om Sveriges indelning i län (kurs. här) och landsting" som är rubriken på den nya föreslagna lagen.
Det torde vidare finnas anledning att överväga om 2 kap. 11 och 12 §§ är lämpligt utformade med hänsyn till att de fortsättningsvis avses gälla endast för de ärenden där Kammarkollegiet kan fatta beslut.
När det slutligen gäller 10 § tredje meningen i förslaget bör anmärkas att det åtminstone språkligt kan framstå som något egendomligt att säga att regeringen "på eget initiativ" tar upp en fråga som skall avgöras av Kammarkollegiet. Uttrycket "på eget initiativ" brukar nog i sammanhang som detta förbehållas för sådana initiativ som tas av den som också skall fatta beslut.