Fråga om att inleda förundersökning avseende brott mot tystnadsplikt till följd av ett sekretessförbehåll

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern beslutar att inleda förundersökning avseende brott mot tystnadsplikt. Justitiekanslern uppdrar åt överåklagaren vid Åklagarmyndigheten i Malmö eller den han sätter i sitt ställe att se till att förundersökningen verkställs och därefter redovisa resultatet hit.

Ärendet

En journalist på tidningen ATL Lantbrukets affärstidning (ATL) begärde i september 2001 att från Statens jordbruksverk få del av vissa uppgifter som ingår i de rapporter som slakterier lämnar till Jordbruksverket. De efterfrågade uppgifterna avsåg bl.a. orsaken till att vissa djur fått kasseras vid slakt. Jordbruksverket fann att de begärda uppgifterna omfattades av sekretess enligt 8 kap. 6 § första stycket 1 sekretesslagen (1980:100). Enligt verket skulle det kunna leda till skada för slakterierna om uppgifter som kunde röja deras identitet lämnades ut. Verket gjorde emellertid den bedömningen att risken för skada kunde undanröjas genom ett förbehåll enligt 14 kap. 9 § första stycket sekretesslagen. I beslut den 27 september 2001 anförde Jordbruksverket - såvitt nu är av intresse - följande.

"De begärda uppgifterna lämnas ut till ATL med följande förbehåll:

Sådana uppgifter som på något sätt kan röja slakteriernas identitet får inte användas."

Den 19 oktober 2001 publicerades i ATL en artikel i vilken Ugglarps slakteri i Trelleborg uppgavs inte ha rapporterat skador på slaktade grisar till Jordbruksverket. Vidare nämndes i artikeln andelen skadade djur som rapporterats av Swedish Meats slakterier och av de 17 största privatslakterierna. Andelen skadade grisar hos Ugglarps slakteri jämfördes också med förhållandena hos de nämnda slakterierna. Artikeln var skriven av den journalist som hade begärt att få ut uppgifter från Jordbruksverket.

Samma dag som artikeln publicerades i ATL överklagade ATL - genom tidningens ansvarige utgivare och journalisten - Jordbruksverkets beslut av den 27 september. ATL gjorde bl.a. gällande att det var olämpligt av en myndighet att ge direktiv till en tidning om hur en utlämnad uppgift får användas och att detta stred mot andan i tryckfrihetsförordningen. Kammarrätten i Jönköping fann i beslut den 28 november 2001 att Jordbruksverket hade haft fog för sitt beslut att ställa upp förbehåll vid utlämnandet av uppgifterna och avslog ATL:s överklagande.

Jordbruksverket har i en anmälan till Åklagarmyndigheten i Malmö anfört att det finns skäl att anta att de tidigare nämnda och publicerade uppgifterna i artikeln härrör från det material som verket har lämnat ut till ATL. Enligt verket har publiceringen således skett i strid med det förbehåll under vilket uppgifterna lämnats ut. Verket har gjort gällande att det föreligger misstanke om brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken.

1:a åklagarkammaren i Malmö har lämnat över anmälan till Justitiekanslern för prövning av om förundersökning avseende brott mot tystnadsplikt skall inledas.

Från Patent- och registreringsverket har inhämtats att utgivningsbevis finns för tidningen ATL - Annonsblad till tidskrift för lantmän och att KP är utgivare för den.

Gällande rätt

Justitiekanslern är ensam åklagare vad gäller tryckfrihetsbrott. Ett ingripande från Justitiekanslerns sida med anledning av innehållet i en tryckt skrift kan i huvudsak bara ske om ett tryckfrihetsbrott kan antas ha blivit begånget. Vilka brott som är tryckfrihetsbrott anges i 7 kap. 4 och 5 §§ tryckfrihetsförordningen (TF). För tryckfrihetsbrott som begås genom periodisk skrift svarar den som var anmäld som utgivare för tidningen när den gavs ut (8 kap. 1 § TF).

Justitiekanslern är vidare ensam åklagare i annat tryckfrihetsmål än mål om tryckfrihetsbrott samt i mål som annars avser brott mot en bestämmelse i TF.

Som tryckfrihetsbrott anses inte bara sådana gärningar som utgör ett otillåtet yttrande i tryckt skrift utan också sådana som innebär ett otillåtet offentliggörande genom en sådan skrift. I 7 kap. 4 § TF ges en uttömmande uppräkning av de brott som skall anses som otillåtet yttrande i tryckt skrift. 7 kap. 5 § TF behandlar de tryckfrihetsbrott som innebär ett otillåtet offentliggörande genom tryckt skrift.

Vidare behandlas i 7 kap. 3 § TF brott som enligt TF:s terminologi inte är tryckfrihetsbrott men som enligt 12 kap. 1 § TF skall handläggas i den ordning som gäller för tryckfrihetsmål. Den som gjort sig skyldig till ett sådant brott kan dömas för gärningen enligt vanlig lag.

Enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen kan en myndighet ställa upp förbehåll när hemliga uppgifter lämnas ut till enskilda. Genom ett sådant förbehåll kan den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den inskränkas.

I 7 kap. 3 § första stycket 3 TF regleras ansvaret för den som inte är tryckfrihetsrättsligt ansvarig för en skrift enligt 8 kap. TF men medverkar till en framställning som är avsedd att införas i en tryckt skrift såsom bl.a. författare och därigenom gör sig skyldig till uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag. Den särskilda lag som avses här är sekretesslagen. För sådant åsidosättande av tystnadsplikt gäller allmänna straffregler. Tryckfriheten ger alltså ingen "immunitet" i dessa fall. Av 16 kap. 1 § 4 sekretesslagen följer att sådana fall där tystnadsplikten följer av att ett förbehåll enligt 14 kap. 9 § nämnda lag har ställts upp är en sådan kvalificerad tystnadsplikt som avses i 7 kap. 3 § första stycket 3 TF. Straffbestämmelsen om brott mot tystnadsplikt finns i 20 kap. 3 § brottsbalken.

Enligt 7 kap. 5 § 2 TF skall som tryckfrihetsbrott anses bl.a. sådana gärningar, begångna genom tryckt skrift och straffbara enligt lag, som innebär att någon offentliggör uppgift och därvid uppsåtligen åsidosätter sådan kvalificerad tystnadsplikt som avses i 3 §.

Det sagda innebär att en journalist kan ställas till ansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 7 kap. 3 § TF för sin medverkan till en framställning som är avsedd att införas i en tryckt skrift och den tryckfrihetsrättsligt ansvarige - t.ex. en utgivare - enligt bestämmelserna i 7 kap. 5 § TF för att uppgiften publicerats. För ansvar krävs dock i båda fallen att det är den som själv har en skyldighet att hemlighålla uppgiften som röjt den samt att gärningen är uppsåtlig.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen får alltså en hemlig uppgift lämnas ut till en enskild om en myndighet finner att den risk för skada, men eller annan olägenhet som enligt sekretesslagen hindrar att uppgiften lämnas ut kan undanröjas genom ett förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Det kan diskuteras om ett sådant förbehåll måste riktas till en viss angiven fysisk person eller om det också kan riktas till en juridisk person eller en på visst sätt avgränsad krets av personer.

För att någon skall kunna fällas till ansvar för brott mot tystnadsplikt till följd av ett förbehåll krävs att han själv har en skyldighet att hemlighålla uppgiften. Enligt svensk rätt saknar en juridisk person straffrättsligt ansvar. Varken lagtextens avfattning i 14 kap. 9 § sekretesslagen eller förarbetsuttalandena till bestämmelsen motsäger emellertid att det skulle vara möjligt att rikta ett förbehåll till t.ex. en juridisk person. Frågan synes inte ha kommenterats i den juridiska litteraturen eller varit föremål för domstolsprövning i refererad praxis.

Det är således inte alldeles givet till vem ett sekretessförbehåll kan riktas och vem som på grund av ett sådant förbehåll kan anses ha tystnadsplikt. Frågan torde inte kunna besvaras generellt. Det får i stället avgöras från fall till fall - med beaktande av legalitetsprincipen och de andra särskilda rättssäkerhetsgarantier som kringgärdar straffprocessen - vem som kan anses träffas av ett förbehåll riktat till en juridisk person. Enligt min mening bör ett sådant förbehåll kunna medföra tystnadsplikt för i vart fall de personer som genom sin ställning hos den juridiska personen eller sin tjänst där har ansvar för hemliga uppgifter som lämnats ut till den juridiska personen med stöd av ett förbehåll. Detta bör exempelvis gälla journalister på en tidning eller en ansvarig utgivare som begär uppgifter utlämnade för tidningens räkning. Även andra befattningshavare hos t.ex. ett tidningsföretag bör kunna komma i fråga. Av stor betydelse är naturligtvis också vem det är som har begärt att få uppgiften utlämnad till den juridiska personen. Denne bör enligt min mening utan undantag ha en skyldighet att hemlighålla den.

I den artikel som anmälan avser förekommer uppgifter om att 0,83 procent av alla slaktdjur hos Swedish Meats slakterier har åsatts sådana sjukkoder som slakterier rapporterar till Jordbruksverket. För att kunna redovisa denna uppgift torde ha krävts att uppgiftslämnaren haft tillgång till sådana hemliga uppgifter som Jordbruksverket lämnat ut till ATL. Det kan vidare ifrågasättas om inte tillgång till sådana uppgifter varit en förutsättning också för publiceringen av uppgiften att Ugglarps slakteri i Trelleborg inte rapporterat några skadade djur till Jordbruksverket. Vad som hittills framkommit i ärendet talar enligt min mening för att de nu redovisade uppgifterna kommer från det material som Jordbruksverket lämnat ut till ATL med förbehållet att uppgifter som på något sätt kan röja slakteriernas identitet inte fick användas.

Med hänsyn till det anförda gör jag bedömningen att det finns anledning att anta att brott mot tystnadsplikt har begåtts såväl genom att en journalist vid ATL som genom att tidningens ansvarige utgivare uppsåtligen har åsidosatt den tystnadsplikt som ålegat dem till följd av det förbehåll som Jordbruksverket ställt upp när hemliga uppgifter lämnats ut.

Jag finner därför att förundersökning skall inledas i ärendet och att överåklagaren vid Åklagarmyndigheten i Malmö eller den han sätter i sitt ställe skall ges i uppdrag att se till att förundersökningen verkställs samt därefter redovisa resultatet hit.

Jag erinrar om att den tid inom vilken allmänt åtal för tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 5 § TF skall väckas i fråga om periodisk skrift för vilken utgivningsbevis gällde vid utgivningen är sex månader från det att skriften gavs ut.