Kriminalvårdsstyrelsens personalansvarsnämnds handläggning av ett disciplinärende
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa uttalanden med anledning av Kriminalvårdsstyrelsens personalansvarsnämnds handläggning av ett disciplinärende.
Ärendet
Justitiekanslern fick den 18 juni 2001 del av ett protokoll från ett sammanträde den 13 juni 2001 med Kriminalvårdsstyrelsens personalansvarsnämnd. Enligt protokollet upptog nämnden till behandling bl.a. ett ärende gällande disciplinpåföljd för kriminalvårdsinspektören AA med anledning av att denne hade gjort två fel i ett ärende om strafftidsberäkning (dnr 43 2001-996). Felen bestod i att en dag inte kom att avräknas och att en ordinarie strafftidsberäkning inte gjordes omedelbart efter det att domen blev verkställbar. Till följd av dessa fel kom en person att bli frihetsberövad utan laga stöd under perioden den 7 - 10 januari 2001. AA ålades av personalansvarsnämnden disciplinpåföljden varning. I motiveringen till beslutet angav nämnden bl.a. att AA genom felaktigheterna hade åsidosatt sina skyldigheter i anställningen och att det var fråga om en tjänsteförseelse som inte var ringa.
I en remiss till Kriminalvårdsstyrelsens personalansvarsnämnd redogjorde Justitiekanslern för vad som nyss sagts och anförde i övrigt följande. Enligt 22 § första punkten lagen (1976:580) om offentlig anställning skall den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått t.ex. tjänstefel anmälas till åtal. Mot bakgrund härav önskar Justitiekanslern erhålla besked om de närmare överväganden som föranlett nämnden att inte anmäla AA till åtal.
I ett yttrande till Justitiekanslern har nämnden anfört följande.
"I samtliga ärenden som förs till ansvarsnämnden för prövning görs en bedömning av vilken eller vilka av de frågor som anges i 19 § andra stycket verksförordningen (1995:1322) som är aktuella. Under våren 2001 uppkom anledning att särskilt diskutera vilka åtgärder i allmänhet som felaktigheter som lett till försenade frisläppande av intagna bör föranleda från ansvarsnämndens sida. Då gjordes bedömningen, vilken fortfarande gäller, att sådant felagerande kan innefatta ett straffbelagt handlande eller en straffbelagd underlåtenhet enligt 20 kap. 1 § brottsbalken (tjänstefel), men att det också kan bli föremål för prövning i disciplinär ordning. Frågan om vilken åtgärd som skall tillgripas måste dock alltid avgöras med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Den generella rättsliga bakgrunden till detta ställningstagande redovisas i det följande. Härefter återges ansvarsnämndens bedömning i ärendet rörande AA.
En bestämmelse om myndigheters skyldighet att anmäla vissa brott till åtal har funnits i svensk lagstiftning allt sedan 1995. Den utformningen bestämmelsen har idag infördes den 1 juli 1994 i nya lagen om offentlig anställning (1994:260). Bestämmelsen, 22 §, föreskriver att den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott skall anmälas till åtal, bl.a. om misstanken avser brott enligt 20 kap. 1 § brottsbalken. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1993/94:65 s. 89) uttalas bl.a. följande. 'Ett motiv för att ha kvar skyldigheten att anmäla vissa brott till åtal kan vara att en sådan skyldighet minskar sannolikheten för att en myndighet av ovidkommande hänsyn underlåter att anmäla ett brott. Det skälet har dock inte någon större tyngd. Men man kan inte helt bortse från en sådan risk. Jag förutsätter dock att de statliga myndigheterna, vare sig det finns regler om det eller inte, anmäler allvarligare brott till åtal.'. --- 'Det går emellertid inte att bortse från att den nuvarande bestämmelsen i 12 kap. 1 § LOA ger en klar och entydig signal om hur man hos myndigheterna skall se på misstankar om brottslig verksamhet i anställningar inom det statliga området, exempelvis tjänstefel eller andra brott mot 20 kap. brottsbalken. Misstankar skall utredas och eventuella brott skall beivras. Det får inte förekomma misstanke om att man hos myndigheterna försöker sopa missförhållanden under mattan. Sådana misstankar skulle nämligen allvarligt kunna skada förtroendet för de statliga myndigheterna och därmed deras möjligheter att utföra de uppgifter de är till för.'.
Skyldigheten enligt 22 § LOA att anmäla till åtal innefattar en bedömning beträffande graden av brottsmisstanke. Det krävs vare sig att det är styrkt att arbetstagaren har begått ett brott eller ens att det är sannolikt. Redan när en anställd är skäligen misstänkt för vissa brott i anställningen föreligger en anmälningsskyldighet. Detta kan onekligen innebära en begränsning i myndighetens möjlighet att underlåta att göra en åtalsanmälan, men så som bestämmelsen är utformad finns det ändock ett bedömningsutrymme. Statens ansvarsnämnds beslut den 23 februari 2000 i ärende nr Ä 13/1999 - en åklagares åtgärder gentemot två häktade - utgör ett exempel som visar på svårigheterna med att bedöma graden av brottsmisstanke rörande brottet tjänstefel. I ärendet bedömde uppenbarligen Statens ansvarsnämnd och Riksåklagaren brottsmisstankarna på olika sätt. Den berörde åklagaren ålades dock slutligen disciplinpåföljden varning. Jfr JO 1997/98 s. 29.
För att döma till ansvar för tjänstefel krävs, enligt 20 kap. 1 § brottsbalken, att tjänstemannen uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosatt vad som gäller för uppgiften. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar. I förarbetena till bestämmelsen anges att det av allmänna principer måste anses följa att straffrättsliga regler generellt avser allvarligare handlingar än disciplinära. Även genom att straffbestämmelserna är anknutna till myndighetsutövningen kommer det att finnas en skillnad mellan de olika ansvarssystemen (prop. 1988/89:113 s. 17 ff.). Vidare redovisas där några närmare omständigheter som bör beaktas vid bedömningen av om en gärning kan anses som ringa och därmed är undantagen från straffansvar. Där uttalas bl.a. att det av allmänna principer följer, att straffrättsligt ansvar för oaktsamhet inte skall komma ifråga för varje avvikelse från den eftersträvade normen. En viss marginal föreligger alltid mellan det helt aktsamma och det oaktsamma.
Av rättspraxis framgår att enbart den omständigheten att ett felbeteende givit upphov till allvarliga följder inte är tillräckligt för straffansvar, se exempelvis NJA 1992 s 812 - en avdelningsdirektör vid Statens invandrarverk ansågs inte ha begått straffbar handling (tjänstefel) för ett agerande som ledde till att fyra förvarstagna personer utan laga grund kom att bli frihetsberövade under ett flertal dagar.
I 35 § arbetsordningen för Kriminalvårdsverket (KVVAF 2000:19) regleras en skyldighet för myndighetschefen att göra en polisanmälan, om det finns anledning att misstänka att en tjänsteman inom kriminalvården har begått brott i tjänsten. Det är främst på detta sätt som de kriminalvårdsanställdas agerande eller underlåtenhet blir föremål för prövning i straffrättslig ordning. Såvitt gäller misstanke om tjänstefel har sedan 1997 åtal väckts mot två kriminalvårdsanställda. Inget av fallen rörde dock felaktigheter som lett till försenade frisläppanden. Åtalet ogillades i båda fallen. Händelserna har härefter prövats i disciplinär ordning och ansvarsnämnden har beslutat att meddela båda dessa en varning. Under de senaste fem åren har ansvarsnämnden beslutat att åtalsanmäla anställda vid två tillfällen. Inte heller i dessa ärenden har det rört sig om felagerande som lett till försenad frigivning. Det första ärendet anmäldes till åklagare den 4 juni 1997. Den 22 april 1998 beslutade berörd åklagarkammare att lägga ned förundersökningen med hänvisning till att vare sig förmögenhetsbrott eller tjänstefel kunde styrkas. Det andra ärendet överlämnades till Åklagarkammaren i Uddevalla den 18 juni 1998. Såvitt känt har något beslut ännu inte meddelats av kammaren.
Vid ett flertal tillfällen har Arbetsdomstolen (AD) prövat frågor om disciplinära ingripanden mot statsanställda som gjort sig skyldiga till felaktigheter vid myndighetsutövning och därvid bedömt att händelserna kan bli föremål för sådant ingripande. Se exempelvis AD 1999 nr 69 - en polisinspektör hade meddelats varning för underlåtenhet att vidta åtgärder för att verkställa ett beslut om frigivning av en förvarstagen, som på grund härav kom att utan laga stöd vara frihetsberövad över fem dygn. För kriminalvårdens del är avgörandet AD 1992 nr 74 än mer närliggande. I fallet var fråga om felaktigheter i samband med frisläppandet av en häktad som till följd av det kom att bli frihetsberövad utan laga stöd under en veckas tid. Ärendet hade inledningsvis väckts hos personalansvarsnämnden vid Kriminalvårdsstyrelsen genom en anmälan från Justitiekanslern om disciplinpåföljd. Efter det att ansvarsnämnden beslutat att inte ålägga den anställde någon sådan påföljd, sökte JK ändring hos AD. Domstolen fann att fråga var om en icke ringa tjänsteförseelse och ålade den anställde en varning.
Arbetsdomstolen har också uttalat att det föreligger ett utrymme beträffande lindrigare brott inom vilket den offentlige arbetsgivaren kan välja mellan att göra åtalsanmälan och att inleda ett disciplinärt förfarande (AD 1986 nr 15). Vid tiden för domstolens bedömning gällde visserligen inte den nu gällande LOA och de bestämmelser om straffmätning som rätten refererar till har härefter varit föremål för ändring. Såvitt Kriminalvårdsstyrelsen kan bedöma innebär dessa ändringar dock inte någon saklig förändring av domstolens rättsliga underlag. Se i denna del prop. 1993/94:65 s. 82 f. och prop. 1987/88:120 s. 92 f. Det AD uttalade i domen får därför anses vara gällande även i dag.
Reglerna om disciplinansvar tjänar två syften. De syftar till att tillgodose allmänhetens intresse av att myndigheternas uppgifter fullgörs på ett riktigt sätt. De syftar också till att tillgodose myndigheternas intresse av att de anställda fullgör sina skyldigheter gentemot myndigheten i egenskap av arbetsgivare (jfr AD nr 1993 nr 64).
Vad gäller omständigheterna i ärendet rörande AA fanns ett antal för honom försvårande faktorer. Utöver det förhållandet att den häktade kom att bli frihetsberövad utan laga stöd under fyra dagar beaktades särskilt att kravet på korrekt handläggning måste anses särskilt stort i en verksamhet som avser verkställighet av frihetsberövande och att AA dessutom som kriminalvårdsinspektör har en sådan befattning som innefattar självständiga befogenheter i förhållande till myndighetsutövningen. Däremot fann nämnden inte grund för att påstå att AA visat likgiltighet inför de krav som kan ställas, vilket i sig skulle kunna motivera ett straffrättsligt ingripande. Ansvarsnämnden bedömde att det fanns ett utrymme för att, på det sätt AD angett, välja form av ingripande. Dessutom gjordes en jämförelse med olika avgöranden i Arbetsdomstolen. Nämnden fann då att det inte förelåg så avgörande skillnader som kunde utgöra skäl för ett annat ingripande än en disciplinpåföljd.
Ansvarsnämnden vill också framhålla att ett beslut om disciplinpåföljd, och även förfarandet som sådant, upplevs som mycket allvarligt av de berörda anställda. Såvitt nämnden förstått uppfattas en sådan påföljd också överlag som en tillräckligt ingripande åtgärd när en anställd av oaktsamhet åsidosatt sina skyldigheter i anställningen. Det kan därmed inte gärna hävdas att myndigheten inte skulle ta de anställdas felageranden på allvar eller att en hantering av dessa i disciplinär ordning skulle skada förtroendet för kriminalvården och det sätt på vilket verksamheten bedrivs. Härutöver menar ansvarsnämnden - även om detta inte har någon avgörande betydelse - att den prövning som görs genom ett disciplinärt förfarande har den fördelen i förhållande till en straffrättslig prövning att en reaktion i de flesta fall kommer relativt nära inpå händelsen."
Justitiekanslern har tagit del av personalansvarsnämndens akt i ärende med dnr 43 2001-996.
Den rättsliga regleringen
Enligt 14 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) får en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse. Är felet med hänsyn till samtliga omständigheter att anse som ringa, får någon påföljd inte meddelas. Disciplinpåföljder är enligt 15 § LOA varning och löneavdrag. Disciplinpåföljd får meddelas bara om arbetstagaren inom två år från förseelsen skriftligen har underrättats om vad som anförs mot honom (17 § LOA).
Av 22 § LOA följer att den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott skall anmälas till åtal om misstanken avser brott enligt 20 kap. 1 och 2 §§ samt 3 § första stycket brottsbalken (tjänstefel, mutbrott och brott mot tystnadsplikt) eller annat brott om det kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. När en åtgärd har vidtagits för att åtal skall väckas mot en arbetstagare får arbetsgivaren inte inleda eller fortsätta ett disciplinärt förfarande med anledning av vad som har föranlett åtgärden (18 § LOA). Av sistnämnda bestämmelse följer även att om en gärning har prövats i straffrättslig ordning får ett disciplinärt förfarande inledas eller fortsättas bara om gärningen av någon annan orsak än bristande bevisning inte har ansetts vara något brott.
Justitiekanslerns bedömning
En personalansvarsnämnd måste vid sin prövning av ett disciplinärende göra en bedömning av huruvida det som den anställde läggs till last är brottsligt eller inte. Misstankar om brottslig verksamhet i anställningar inom det statliga området skall utredas, och eventuella brott beivras, av de organ som är satta att sköta de uppgifterna, dvs. åklagare och domstol. En personalansvarsnämnds granskning i ett disciplinärende är inte avsedd att ersätta den prövning som är förbehållen de rättsliga instanserna. Vad en personalansvarsnämnd skall ta ställning till, om frågan om åtalsanmälan uppkommer där, är endast om någon är skäligen misstänkt för antingen något av vissa angivna brott enligt 20 kap. brottsbalken eller något annat brott som kan antas föranleda en annan påföljd än böter. Detta är en förhållandevis låg grad av misstanke, som överensstämmer med exempelvis vad som föreskrivs i 23 kap. 18 § rättegångsbalken rörande en misstänkts rätt att underrättas om den misstanke en förundersökning avser. Är förutsättningarna för åtalsanmälan uppfyllda är personalansvarsnämnden skyldig att göra en sådan anmälan
I sammanhanget vill jag erinra om att bestämmelsen om åtalsanmälan motiveras bl.a. av hänsyn till den enskilde tjänstemannens rättssäkerhet. Särskilt när det gäller frågor om bevisningen är tillräckligt stark bör bedömningen förbehållas åklagare och domstolar. Om en åklagare eller domstol finner att bevisningen inte är tillräckligt stark för en fällande dom, anses detta nämligen vara ett hinder för att förfarandet senare beivras disciplinärt (se prop. 1993/94:65 s. 86).
I kravet på åtalsanmälan när någon är skäligen misstänkt för brott ligger att brottsmisstanken skall vara objektivt grundad, men det behöver inte vara fastslaget att det begåtts ett brott eller vilket brott det i så fall är fråga om. Om man på sakliga grunder kan misstänka att ett visst förfarande förekommit som uppfyller de objektiva kriterierna för ett brott (se mer angående denna fråga nedan) uppkommer frågan om en åtalsanmälan kan underlåtas därför att det brister på den subjektiva sidan, dvs. att den misstänkte inte haft det uppsåt eller varit vårdslös på det sätt som krävs för ansvar.
Förarbetena till LOA ger inte något svar på den frågan. Viss ledning fås av vad som gäller vid tillämpningen av 23 kap. 18 § rättegångsbalken. Enligt den bestämmelsen torde skyldigheten att underrätta en misstänkt om brottsmisstanken inträda så snart som de faktiska omständigheterna med viss sannolikhet tyder på att denne begått en brottslig gärning. Att vänta med underrättelsen om misstanken till dess det kan bedömas om även de subjektiva kriterierna för brottet är uppfyllda torde däremot sakna stöd. Bland annat mot denna bakgrund ställer jag mig tveksam till om några närmare överväganden rörande den misstänktes uppsåt och andra subjektiva moment bör göras vid prövningen av frågan om åtalsanmälan. Att märka är också att frågan huruvida krav på uppsåt eller oaktsamt handlande är uppfyllda oftast måste bedömas med utgångspunkt i bevisningen och att bevisvärderingsfrågor bör vara en uppgift för åklagare och domstolar. Om åtalsanmälan underlåts på grund av bristande bevisning om den subjektiva sidan och ett disciplinärt förfarande i stället inleds, innebär det för övrigt en nackdel för tjänstemannen i fråga. Om åklagare eller domstol hade gjort motsvarande bedömning av bevisläget skulle det innebära att en fällande dom inte hade kunnat meddelas, något som i sin tur hindrat att disciplinpåföljd kunnat åläggas.
Jag anser alltså att kravet på åtalsanmälan i princip inträder redan när det på sakliga grunder kan misstänkas att en tjänsteman har gjort sig skyldig till ett förfarande som objektivt sett utgör ett brott. En särskild fråga är emellertid i vilken mån åtalsanmälan kan underlåtas när omständigheterna är sådana att brottet kan vara att bedöma som ringa och därför i vissa fall straffritt, som t.ex. i fråga om tjänstefel. Den bedömningen kan ibland vara svår och ge utrymme för olika uppfattningar. På samma sätt kan det ibland vara tveksamt om andra objektiva förutsättningar för straffansvar är uppfyllda. I fråga om tjänstefel kan det t.ex. någon gång vara tveksamt "vad som gäller för uppgiften" (20 kap. 1 § brottsbalken). Om en personalansvarsnämnd ställs inför dessa bedömningssvårigheter, måste det finnas ett utrymme för nämnden att avstå från åtalsanmälan på den grunden att nämnden bedömer brott inte föreligga. I tveksamma fall bör dock nämnden göra åtalsanmälan och överlämna den slutliga prövningen av om brott föreligger till åklagare och domstol.
Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 oktober 2000 har ansvaret för s.k. obligatorisk avräkning av tid för frihetsberövande flyttats från domstol till kriminalvården i fråga om fängelsepåföljd (se SFS 2000:176). Av förarbetsuttalanden och rättspraxis följer att det med hänsyn till rättssäkerheten ställs särskilt höga krav på noggrannhet och omsorg vid handläggningen av frågor rörande frihetsberövanden (se bl.a. prop. 1988/89:113 s. 25, NJA 1992 s. 310, 812 och 838 samt NJA 1996 s. 307 och 806).
I detta fall tyder omständigheterna på att tjänstemannen i fråga skäligen kunde misstänkas för tjänstefel. Som personalansvarsnämnden motiverat sitt ställningstagande till frågan om åtalsanmälan synes man dels ha ansett att det brast på den subjektiva sidan, dels ha utnyttjat ett utrymme som enligt nämnden finns att beträffande vissa brott avstå från åtalsanmälan och i stället inleda ett disciplinärt förfarande.
För min egen del anser jag att det inte funnits utrymme för att underlåta åtalsanmälan på de grunder som nämnden anfört. Det fall från Arbetsdomstolen som nämnden i första hand hänvisat till när det gäller nämndens utrymme att välja mellan åtalsanmälan och disciplinförfarande (AD 1986 nr 15) ger sålunda enligt min mening inte något stöd för att underlåta att göra åtalsanmälan vid misstanke om tjänstefel.
Däremot har det funnits visst utrymme för olika meningar när det gäller frågan om tjänstemannen i fråga gjort sig skyldig till ett icke ringa tjänstefel eller inte. Som jag sagt tidigare tyder visserligen omständigheterna enligt min mening på att det fanns skälig misstanke om tjänstefel. Och även om denna bedömning skulle kunna ifrågasättas, måste misstankarna anses ha varit sådana att det fanns anledning för nämnden att låta åklagare och domstol svara för prövningen. Trots detta vill jag inte, med hänsyn till utrymmet för skilda bedömningar, hävda att det var klart fel av nämnden att låta bli att anmäla saken till åtal.
Jag avslutar detta ärende med de uttalanden jag nu gjort.