Framställning till regeringen om en översyn av reglerna om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten

Sammanfattning: Jag föreslår att reglerna i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten blir föremål för en översyn och ändras på en del punkter där erfarenheterna av reglernas praktiska tillämpning visat att det finns ett behov av att förbättra reglerna och att göra dem tydligare. 

Jag föreslår bl.a. att den nämnda förordningen inte skall tillämpas då det framställs anspråk på ersättning enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, att det uttryckligen slås fast att EG-rättsliga skadeståndsanspråk skall handläggas av Justitiekanslern samt att också andra myndigheter än Justitiekanslern får rätt att besluta om ersättning av allmänna medel för ombudskostnader m.m. i skaderegleringsärenden.

1. Utgångspunkter för en översyn 

1.1 Bakgrund

Den nuvarande skadeståndslagen (1972:207) trädde i kraft den 1 juli 1972. Lagen innebar bl.a. en viss utvidgning av statens (och kommunernas) skadeståndsansvar. Det antogs därför att antalet skadeståndskrav som riktades mot staten skulle komma att öka. Det ansågs ändamålsenligt att så långt möjligt sammanföra alla regler om statens skadereglering - som vid den tiden var spridda på olika håll - i en enda författning. En promemoria där dessa frågor behandlades närmare utarbetades inom Justitiedepartementet och lades fram i maj 1972, se (Ds Ju 1972:13) Den statliga skaderegleringen efter skadeståndslagens ikraftträdande. På grundval av det arbetet utfärdades kungörelsen (1972:416) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall, den så kallade skaderegleringskungörelsen.

Skaderegleringskungörelsen trädde i kraft den 1 juli 1972 och gällde fram till dess att den nuvarande förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten (i fortsättningen - handläggningsförordningen) ersatte denna den 1 januari 1996.

Det finns endast sparsamma motivuttalanden som belyser bakgrunden till den frivilliga statliga skaderegleringen. Förutom den redan nämnda departementspromemorian görs vissa uttalanden i propositionen med förslag till skadeståndslag (se prop. 1972:5 s. 375 ff.). Ett av huvudsyftena med införandet av skaderegleringskungörelsen var emellertid att harmonisera bestämmelser om statens skadereglering med skadeståndslagen. Till följd härav berörde kungörelsen i princip inte andra anspråk som framställdes mot staten än de s.k. utomobligatoriska anspråken.

För skadeståndanspråk som inte omfattades av skaderegleringskungörelsen gällde i stället olika regler för skilda delar av statsförvaltningen. De affärsdrivande verken ägde, såsom i dag, i regel möjlighet att betala ut skadestånd med stöd av sina instruktioner. För övriga myndigheter inom den civila statsförvaltningen gällde i princip att beslutanderätten i ersättningsfrågor tillkom regering och riksdag, utom i de fall där en myndighet hade fått befogenhet antingen genom författning såsom myndighetsinstruktion eller genom särskilt bemyndigande från regeringen.

Skaderegleringen inom staten ansågs efter hand ge ett splittrat intryck och det var många gånger svårt att avgöra vilka handläggningsregler som gällde i det enskilda fallet, se bl.a. betänkandena (SOU 1992:40) Risk- och skadehantering i statlig verksamhet, s. 102 f., samt (SOU 1993:37) En översyn av JK:s arbetsuppgifter m.m., s. 64. Kungörelsens regler bestod emellertid i sina huvuddrag oförändrade men blev från tid till annan föremål för partiella reformer som hade samband med statsförvaltningens pågående omdaning och modernisering.

Under åren i mitten av 1990-talet togs ett nytt samlat grepp på frågorna inom Finansdepartementet i samband med det då pågående arbetet med att reformera reglerna om risk- och skadehantering i statlig verksamhet (jfr förordningen /1995:1300/ med regler härom). I samband därmed utarbetades också den nuvarande handläggningsförordningen vilken som nämnts trädde i kraft den 1 januari 1996. Förordningens regelverk har alltså nu varit i praktisk tillämpning under en period av drygt fem år. Värdefulla erfarenheter har under denna tid gjorts bl.a. hos Justitiekanslern och de centrala förvaltningsmyndigheter med vilka Justitiekanslern har ett nära samarbete för att man på ett ändamålsenligt och enkelt sätt skall söka reglera de anspråk på skadestånd som enskilda riktar mot staten.

1.2 Närmare om nuvarande ordning

I förordningen om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten finns bestämmelser om vilka myndigheter som har behörighet att handlägga skadeståndsanspråk som riktas mot staten. Förordningens tillämpningsområde anges i 1 och 2 §§:

"1 § Denna förordning gäller sådana anspråk på ersättning för skador som riktas mot staten.

Förordningen gäller dock inte anspråk på ersättning som grundas på

1. påstående om att staten inte har fullgjort sina förpliktelser enligt ett avtal, eller

2. ett statligt anställningsförhållande.

2 § Denna förordning tillämpas oavsett vad som gäller enligt bestämmelser i instruktioner eller andra författningar som har beslutats av regeringen."

Av ordalydelsen i 1 § följer således att alla anspråk på skadestånd som riktas mot staten omfattas av förordningen, utom de anspråk som uttryckligen undantas i paragrafens andra stycke, dvs. anspråk som grundar sig på avtals- eller anställningsförhållanden. Förordningens tillämpningsområde skiljer sig väsentligt från vad som gällde enligt den tidigare skaderegleringskungörelsen. Genom den kungörelsen reglerades handläggningen av anspråk som riktades mot staten med stöd av

- 36 kap. 17 § andra stycket brottsbalken

- 2 kap. 1 §, 3 kap. 1 eller 2 § skadeståndslagen (1972:207)

- 23 § datalagen (1973:289)

- 21 § lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter

- lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning

En utgångspunkt för den nuvarande ordningen för handläggning av skadeståndsanspråk är att handläggningen skall ske på central nivå. Enligt förordningens huvudregler handläggs anspråk med stöd av 2 kap. 1 § och 3 kap. 1 eller 2 § skadeståndslagen som grundas på påståenden om beslutsskador av Justitiekanslern (3 §). I 3 § förordningen föreskrivs vidare att Justitiekanslern skall handlägga vissa andra skadeståndsanspråk, bl.a. sådana som grundas på ersättningsreglerna i datalagen (1973:289) och personuppgiftslagen (1998:204) samt i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Vissa anspråk enligt den sistnämnda lagen skall dock handläggas av Rikspolisstyrelsen eller Riksåklagaren (3 a §). Andra anspråk än de som anges i 3 §, exempelvis anspråk grundade på påståenden om faktiska skador handläggs av den centrala förvaltningsmyndighet inom vars verksamhetsområde skadan inträffat (5 § första stycket). Finns det inte någon central förvaltningsmyndighet för en viss verksamhet handläggs anspråket av Justitiekanslern (5 § andra stycket). Genom förordningen har också Kammarkollegiet getts behörighet att handlägga anspråk enligt vissa specialförfattningar samt anspråk på ersättning för personskada som inte har framställts med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen eller 6 § lagen (1943:459) om tillsyn över hundar och katter (se 4 och 9 §§). 

De nämnda bestämmelserna i förordningen kompletteras med regler som ger Justitiekanslern en central funktion vid statens frivilliga skadereglering. En central förvaltningsmyndighet som handlägger ett anspråk enligt skadeståndslagen, frihetsberövandelagen eller lagen om tillsyn över hundar och katter skall samråda med Justitiekanslern, om ärendet är av principiell natur eller av stor ekonomisk betydelse (7 §). Finner en central förvaltningsmyndighet att staten är skyldig att betala ersättning som är högre än 250 000 kr när myndigheten prövar ett anspråk enligt de nyss nämnda lagarna skall myndigheten överlämna ärendet till Justitiekanslern (8 §). Justitiekanslern får vidare alltid ta över handläggningen av ett ärende, men kan också uppdra åt en annan myndighet att fullgöra de uppgifter som Justitiekanslern har enligt förordningen (10 §).

Av förordningen (6 §) följer vidare att den myndighet som är behörig att handlägga ett skadeståndsanspråk också för statens talan inför domstol. Liksom övriga bestämmelser i förordningen gäller denna regel oavsett vad som föreskrivs i andra författningar som har beslutats av regeringen (se 2 §). När det gäller tvister mellan staten och enskilda som inte omfattas av förordningen regleras myndigheternas processbehörighet i deras instruktioner. Justitiekanslern har emellertid enligt 2 § första stycket förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern anförtrotts en generell befogenhet att bevaka statens rätt. Uppgiften att företräda staten innefattar enligt instruktionen alla tvister som berör statens enskilda rätt. I mål som rör statens rätt skall Justitiekanslern, om det inte ankommer på annan myndighet, föra eller låta föra statens talan vid domstolar och utom rätta. Enligt 2 § andra stycket har Justitiekanslern dessutom rätt att överta uppgiften att bevaka statens tvister som prövas eller som kan bli föremål för prövning av en allmän domstol, även om denna behörighet tillagts en annan myndighet. Justitiekanslern är alltså enligt det sagda behörig att företräda staten i alla tvister som rör statens rätt och kan därmed hantera även anspråk på skadestånd som faller utanför handläggningsförordningens tillämpningsområde.

1. 3 Mina synpunkter på behovet av en översyn 

Det förhållandet att Justitiekanslern, men även i viss mån Kammarkollegiet och andra centrala förvaltningsmyndigheter, har det huvudsakliga ansvaret för regleringen av utomobligatoriska skadeståndsanspråk som riktas mot staten bidrar i och för sig till att skapa en enhetlig praxis och överblick av området för statens ansvar för sådana skador. Handläggningsförordningens utformning medför också att Justitiekanslern ges möjlighet att uppmärksamma frågor av principiell betydelse inom andra sakområden som hör till Justitiekanslerns centrala uppgifter. Som exempel kan nämnas att framställda skadeståndsanspråk i flera fall årligen ger Justitiekanslern anledning att inom ramen för sina tillsynsuppgifter ta initiativ till en fördjupad granskning av de förhållanden som avses med ett anspråk, något som ibland också föranlett förslag till författningsändringar.

Införandet av handläggningsförordningen kan antas ha syftat till att undanröja den tveksamhet som tidigare förelåg om vilka regler som gällde vid handläggningen av skadeståndsanspråk mot staten. Stora fördelar har också nåtts genom att handläggningen sker på central nivå. Mot bakgrund de reformer som de senaste årtiondena genomförts beträffande den statliga förvaltningen kan emellertid frågan ställas om det är en i alla avseenden lämplig ordning att alla skadeståndsanspråk som inte är hänförliga till avtal eller anställningsförhållanden skall handläggas enligt reglerna i förordningen. Dessa reformer har bl.a. präglats av en strävan mot decentralisering och delegation av beslutsbefogenheter som inneburit väsentligt ökat budgetansvar för myndigheterna. En följd av denna utveckling är att varje myndighet inom sitt verksamhetsområde har att svara för bl.a. upphandling av de varor och tjänster som behövs för verksamheten samt att i övrigt vidta de rättshandlingar som är erforderliga för att myndighetens verksamhet skall kunna fullgöras.

Den nu, kortfattat berörda utvecklingen har föranlett mig att i en skrivelse till regeringen (Justitiedepartementet) den 5 oktober 2000 hemställa att regeringen överväger sådana ändringar i regelverket att myndigheter under regeringen ges en generell behörighet att själva eller genom ombud föra statens talan inför domstol (JK:s dnr 3037-00-94). I linje härmed är det enligt min mening naturligt att myndigheterna själva, vid sidan av de avtalsrättsliga skadestånden, i något större utsträckning än som nu är fallet också skall kunna handlägga anspråk på skadestånd som framförs på grund av åtgärder som inte innefattar myndighetsutövning utan som vederbörande myndighet har företagit som ett led i sin verksamhet. En sådan ordning kan åstadkommas genom att tillämpningsområdet för handläggningsförordningen begränsas något.

Det finns flera exempel på skadeståndsanspråk hänförliga till åtgärder som en myndighet företar för att kunna fullgöra sina uppgifter. Immaterialrättsliga ersättningsanspråk är ett exempel, krav på ersättning för fel vid offentlig upphandling är ett annat. Vid en bedömning av frågan om en eventuell inskränkning av tillämplighetsområdet för skaderegleringsförordningen kan emellertid inte anspråkets natur vara ensamt avgörande. Hänsyn måste också tas till att den samrådsskyldighet som föreskrivs i förordningen liksom en skadelidandes möjligheter till ersättning för ombudskostnader m.m. i ett skaderegleringsärende bortfaller vid sådana anspråk som utmönstras ur förordningen. Vid denna avvägning har jag stannat för att det främst är skadeståndsanspråk beträffande offentlig upphandling som inte bör handläggas enligt reglerna i förordningen.

I det följande kommer jag att närmare redovisa skälen för att förordningen inte bör tillämpas på den sistnämnda typen av skadeståndsanspråk. Jag kommer också att ta upp frågan om EG-rättsliga ersättningsanspråk. Ett nära samband med det mera principiella resonemang som förts ovan har frågan om hur begreppet central förvaltningsmyndighet i handläggningsförordningen skall tolkas eller med andra ord huruvida begreppet innebär en begränsning av centrala myndigheters behörighet att handlägga skadeståndsanspråk. Till denna fråga återkommer jag senare.

2. Skadestånd enligt lagen om offentlig upphandling

Mitt förslag: Skadeståndsanspråk med stöd av lagen om offentlig upphandling bör inte längre omfattas av handläggningsförordningens regler utan prövas i annan ordning.

Skälen för mitt förslag: Som nämnts ovan har myndigheterna i stor utsträckning rätt att inom sitt eget verksamhetsområde och inom ramen för tillgängliga medel ingå de avtal som behövs för att verksamheten skall kunna fullgöras. Myndigheterna har också behörighet att själva slita sina avtalstvister genom tilläggsavtal, ändringsavtal eller förlikning om inte något annat är särskilt föreskrivet. Myndigheterna har regelmässigt även behörighet att besluta att skadestånd i avtalsförhållandet skall utgå, se betänkandet (SOU 1994:136) Statliga myndigheters avtal s. 240. Denna omständighet torde också utgöra ett avgörande skäl till att skadeståndsanspråk i avtalsförhållanden har lämnats utanför handläggningsförordningens tillämpningsområde.

En myndighets upphandling av varor och tjänster ingår som ett naturligt led i den verksamhet som ålagts myndigheterna. Förfarandet vid upphandlingen är offentligrättsligt reglerat främst genom bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling. En upphandlande myndighet som inte följer bestämmelserna i lagen kan bli skadeståndsskyldig gentemot såväl leverantör som anbudsgivare och anbudssökare enligt vad som föreskrivs i 7 kap. 6 - 8 §§ i den nämnda lagen. Anspråk av nu angivna slag är inte att betrakta som skadestånd med anledning av ett ingånget avtal. Skadeståndsanspråk med stöd av upphandlingslagen kan därmed inte anses avse ersättning för skada i ett avtalsförhållande. Handläggningsförordningen är således enligt sin ordalydelse tillämplig på dessa slags ersättningsanspråk. Jag har dock svårt att se några bärande skäl för att handläggningen av ett anspråk som hänför sig till förfarandet vid upphandlingen av en vara eller tjänst skall handläggas på ett annat sätt än anspråk som föranleds av en tvist om huruvida det som upphandlats avviker från vad som överenskommits i upphandlingsavtalet.

Det kan också ifrågasättas om det inte har varit lagstiftarens avsikt att upphandlande myndigheter själva skulle ha att reglera anspråk på skadestånd enligt lagen om offentlig upphandling. I förarbetena berördes frågan emellertid endast så till vida att det i specialmotiveringen konstaterades att skaderegleringskungörelsen inte var tillämplig och att ersättningsanspråk därför inte skulle framställas hos Justitiekanslern (se prop. 1992/93:88 s. 104).

En ytterligare aspekt som bör beaktas är att vederbörande myndighet rimligen själv har den bästa kännedomen om förhållandena vid varje enskilt upphandlingsförfarande. Den upphandlande myndigheten uppträder enligt gällande regler dessutom som part i förvaltningsdomstol när en leverantör - som anser att han lidit eller kommer att lida skada på grund av att den upphandlande enheten under en pågående upphandling har brutit mot bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling - framställer en begäran om att upphandlingen skall göras om eller yrkar annan åtgärd enligt vad som föreskrivs 7 kap. 1 och 2 §§ denna lag. Förvaltningsmyndigheternas behörighet torde i dessa fall följa av bestämmelsen i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291).

En konsekvens av att handläggningsförordningen är tillämplig på skadeståndsärenden som rör offentlig upphandling är att handläggningen av dessa ärenden ankommer på Justitiekanslern när det inte finns någon central förvaltningsmyndighet för det aktuella verksamhetsområdet. De frågor som kan aktualiseras med anledning av ett upphandlingsförfarande rör emellertid knappast förhållanden som har någon direkt anknytning till de sakområden som hör till Justitiekanslerns centrala uppgifter. I sammanhanget bör också nämnas att en enhetlig praxis på området för den offentliga upphandlingen till stor del torde främjas av den tillsyn över den offentliga upphandlingen som i första hand utövas av Nämnden för offentlig upphandling. Det kan med hänsyn till det nu anförda ifrågasättas om det finns något behov av att dessa skadeståndsfrågor skall handläggas av Justitiekanslern.

Sammanfattning av min ståndpunkt

Enligt min mening finns det starka skäl för att i skaderegleringshänseende låta handläggningen av ersättningsanspråk som framställs med stöd av lagen om offentlig upphandling behandlas på samma sätt som anspråk på ersättning i avtalsförhållanden. Jag föreslår därför att anspråk på skadestånd som framställs med stöd av lagen om offentlig upphandling undantas från handläggningsförordningens tillämpningsområde. Detta sker enklast genom att ett tillägg med angiven innebörd görs i 1 § handläggningsförordningen. Även någon smärre redaktionell ändring av författningstexten bör göras.

3. EG-rättsliga skadestånd

Mitt förslag: Det bör i handläggningsförordningen tas in en bestämmelse som uttryckligen anger att anspråk på skadestånd på grund av att staten åsidosatt EG-regler skall handläggas av Justitiekanslern.

Skälen för mitt förslag: Genom Sveriges anslutning till Europeiska unionen har EG-domstolens principer om en stats skadeståndsansvar vid överträdelser av gemenskapsrätten blivit tillämpliga här i landet. Sådana överträdelser kan avse felaktigt genomförande av direktiv och andra rättsakter eller underlåtenhet att genomföra ett direktiv m.m. Överträdelser kan också begås när myndigheter tillämpar gemenskapsrätten på ett felaktigt sätt. De EG-rättsliga skadeståndsreglerna gäller vid sidan av skadeståndslagen och har företräde framför våra nationella regler vid normkollisioner. Förhållandet mellan reglerna i den svenska skadeståndslagen och de skadeståndsrättsliga principer som lagts fast av EG-domstolen har övervägts av Utredningen om det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelser av EG-rätten. Utredningen avlämnade år 1998 betänkandet (SOU 1997:194) det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelser av EG-regler. Betänkandet övervägs för närvarande inom Regeringskansliet.

Beträffande de EG-rättsliga skadestånden framförde utredningen som sin ståndpunkt att det borde klarläggas att samma handläggningsregler skulle gälla för krav grundade på överträdelser av gemenskapsrätten som när anspråk på skadestånd framställs med stöd av skadeståndslagen. Utredningen fann det praktiskt och rimligt att Justitiekanslern skulle vara behörig att handlägga anspråk på ersättning som grundas på ett påstående om överträdelse av gemenskapsrättens regler. Utredningen förslog därför att en bestämmelse med denna innebörd skulle tas in i 3 § handläggningsförordningen.

I sitt remissvar till regeringen anslöt sig Justitiekanslern till utredningens förslag. Justitiekanslern anförde därvid att förordningen med instruktion för Justitiekanslern utgjorde författningsstöd för att Justitiekanslern skulle kunna företräda staten vid skadeståndskrav grundade på överträdelser av gemenskapsrätten, men konstaterade samtidigt att det vore konsekvent om det av handläggningsförordningen framgick att Justitiekanslern skulle handlägga anspråk mot staten med stöd av EG-rätten (Justitiekanslerns yttrande den 31 augusti 1998, dnr 1154-98-80).

Det kan här tilläggas att ett påstående om underlåten eller felaktig tillämpning av en EG-regel i vissa fall kan utgöra ett sådant fel vid myndighetsutövning som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen och således berättiga den enskilde till skadestånd enligt skadeståndslagen. Det är då fråga om en s.k. beslutsskada som det ankommer på Justitiekanslern att handlägga enligt handläggningsförordningen. Det har ibland också visat sig vara tveksamt om ett anspråk grundar sig på påstående om överträdelse av EG-regler eller om det grundas på den svenska skadeståndslagens bestämmelser. Den tveksamhet som emellanåt kan råda i fråga om tillämplig rättsregel med anledning av överträdelser av gemenskapsrätten liksom den omständigheten att den skadereglerande myndigheten i vissa fall kan välja mellan skadeståndslagen och EG-rättsliga bestämmelser vid regleringen av ett anspråk talar i sig starkt för att anspråk av ifrågavarande slag regelmässigt bör handläggas av Justitiekanslern.

För en sådan ordning talar dessutom det förhållandet att Justitiekanslern sedan Sverige blev medlem i EU handlagt ett inte obetydligt antal skadeståndsärenden på grund av ifrågasatta överträdelser av gemenskapsrätten. De EG-rättsliga skadeståndsfrågorna är också speciella till sin natur och skiljer sig i väsentlig mån från de skadeståndsärenden som handläggs av de centrala förvaltningsmyndigheterna. Det skall även beaktas att anspråk som avser ersättning för bristande genomförande av EG-direktiv och andra rättsakter ofta innefattar påståenden om fel begångna av riksdag och regering. Det finns alltså starka skäl för att skadeståndsärenden med EG-rättslig anknytning skall handläggas av en myndighet, nämligen Justitiekanslern. 

Sammanfattning av min ståndpunkt

Enligt min mening finns det starka skäl för att endast Justitiekanslern skall vara behörig att handlägga EG-rättsliga anspråk och att man alltså bör möjliggöra en sammanhållen handläggning av ärenden inom detta område. I handläggningsförordningen bör därför tas in en bestämmelse varigenom det uttryckligen anges att anspråk på skadestånd på grund av att staten åsidosatt EG-regler skall handläggas av Justitiekanslern. 

4. Begreppet "central förvaltningsmyndighet"

Mitt förslag: Begreppet "central förvaltningsmyndighet" i handläggningsförordningen anses oklart. För att undvika fortsatta tillämpningsproblem bör det ändras och ersättas med begreppet "central myndighet". Detta innebär en anpassning till utvecklingen inom förvaltningen och möjliggör att de myndigheter som i dag enligt sina instruktioner inte är centrala förvaltningsmyndigheter men som ändå har uppgifter som omfattar hela landet inom sina områden kan handlägga ärenden om faktiska skador, m.m.

4. 1 Bakgrund 

Handläggningsförordningens regler innebär som nämnts att Justitiekanslern handlägger skadeståndsanspråk till följd av s.k. beslutsskador, medan anspråk på grund av s.k. faktiska skador handläggs av den centrala förvaltningsmyndighet inom vars område en viss skada har inträffat. Den centrala förvaltningsmyndigheten skall dock - med vissa undantag - överlämna ärenden om anspråk på ersättning för personskador till Kammarkollegiet. Finns det ingen central förvaltningsmyndighet för ett verksamhetsområde handläggs anspråket av Justitiekanslern.

Vilka myndigheter som skall betraktas som centrala förvaltningsmyndigheter vid tillämpningen av handläggningsförordningen får anses oklart. Begreppet "förvaltningsmyndighet" omfattar i princip alla myndigheter utom regeringen och domstolarna (se 1 kap. 8 § regeringsformen och 1 § förvaltningslagen /1986:223/). Ur språklig synvinkel skulle därmed ett tillägg av ordet "central" framför begreppet "förvaltningsmyndighet" innebära att myndigheten har hela riket som sitt verksamhetsområde. Någon definition av begreppet "central förvaltningsmyndighet" finns emellertid inte. Verksledningskommittén uttalade som sin mening att en central förvaltningsmyndighet är ett statligt organ som är direkt underställt regeringen, har hela riket som verksamhetsområde samt är indelat i enheter av vilka minst en leds av en byråchef (motsvarande) eller högre, se betänkandet (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning s. 104. Huruvida avsikten varit att begreppet skall uppfattas på detta sätt är dock osäkert.

I avsaknad av en definition av begreppet "central förvaltningsmyndighet" har frågan om vilka myndigheter som skall omfattas av handläggningsförordningen fått lösas utifrån vad som anges i myndigheternas instruktioner. Framgår det inte av instruktionen att en myndighet är en central förvaltningsmyndighet innebär detta i princip att den inte är att anse som en sådan myndighet. Som exempel härpå kan nämnas den omfattande omorganisationen av Tullverket för ett par år sedan, se förordningen (1991:1524) med instruktion för Tullverket (omtryckt genom SFS 1999:546), och som bl.a. innebar att den tidigare centrala förvaltningsmyndigheten på tullområdet - Generaltullstyrelsen - avskaffades. Tullverket består numera av ett huvudkontor samt en regional organisation omfattande sex tullregioner, jfr 7 § nämnda förordning.

4. 2 Närmare om exemplet Tullverket 

Efter Tullverkets omorganisation uppkom frågan om verket var att anse som en central förvaltningsmyndighet i ett skaderegleringsärende hos Justitiekanslern (dnr 3162-99-40). I beslut den 8 oktober 1999 uttalade Justitiekanslern att det fick anses tveksamt om begreppet "central förvaltningsmyndighet" efter de organisationsförändringar som hade vidtagits kunde anses omfatta Tullverket som ju numera var en enda myndighet som inom sig rymde en regional indelning. Justitiekanslern tillade att Tullverkets huvudkontor - oavsett hur man såg på behörighetsfrågan - fick anses väl skickat att fullfölja sådan uppgifter på skaderegleringens område som tidigare utförts av Generaltullstyrelsen, t.ex. när det gällde att handlägga anspråk grundade på s.k. faktiska skador. Justitiekanslern uppdrog därför åt verket att reglera anspråket som rörde en s.k. faktisk skada. 

Tullverket tog därefter i en skrivelse till Justitiekanslern den 27 oktober 1999 upp frågan om vem som skulle handlägga de skadeståndsärenden som tidigare handlades hos Generaltullstyrelsen. Tullverket hänvisade till att det vid verkets juridiska avdelning fanns ett antal skadeståndsärenden som i och för sig var färdiga för avgörande och som verket var berett att ta ställning i för statens räkning. Justitiekanslern uttalade i beslut den 8 november 1999 i ärende med dnr 3677-99-40 att han under hand hade samrått med företrädare för Finansdepartementet och med Tullverket om en lösning på den uppkomna formella frågan. Justitiekanslern hade som sin mening vid dessa kontakter framfört att Tullverkets instruktion borde ändras så att det klargjordes att verket, på samma sätt som tidigare Generaltullstyrelsen, avsågs vara en central förvaltningsmyndighet på tullområdet. Justitiekanslern hade under hand fått upplysningen att man inom Finansdepartementet var av samma uppfattning och att en förordningsförändring avsågs läggas fram för regeringens ställningstagande. I avvaktan härpå uppdrog Justitiekanslern med stöd av 10 § förordningen om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten åt Tullverket att handlägga anspråk på grund av sådana faktiska skador som avses i förordningen. 

Genom förordningen (1999:1039) om ändring i förordningen med instruktion för Tullverket har numera klargjorts att Tullverket är central förvaltningsmyndighet på tullområdet.

4. 3 Högskoleverket m.fl.

Ett annat exempel utgör Högskoleverket som enligt sin instruktion är central myndighet på bl.a. universitets- och högskoleområdet, se 1 § förordningen (1995:945) med instruktion för Högskoleverket. På grund härav har Högskoleverket gjort den bedömningen att verket inte är att anse som en central förvaltningsmyndighet (se Justitiekanslerns ärende med dnr 1490-01-40). 

Vid genomgång av ett flertal myndigheters instruktioner tycks också användningen av begreppet "central förvaltningsmyndighet" inte vara helt konsekvent eller genomtänkt. Som exempel på detta kan nämnas att - utöver vad som ovan framhållits om Tullverket och Högskoleverket - Fastighetsmäklarnämnden enligt sin instruktion är central förvaltningsmyndighet (se 1 § förordningen /1998:1808/ med instruktion för Fastighetsmäklarnämnden) medan ett flertal andra nämnder såsom t.ex. Bokföringsnämnden och Resegarantinämnden inte i sina instruktioner betecknats som centrala förvaltningsmyndigheter. Inte heller har det i instruktionerna för Radio- och TV-verket eller Fiskeriverket angetts att dessa verk är centrala förvaltningsmyndigheter. 

4. 4 Skälen för mitt förslag

Som framgått av det anförda får innebörden av begreppet "central förvaltningsmyndighet" i handläggningsförordningen anses oklar. Rent språkligt synes också uttrycket central förvaltningsmyndighet vara en tautologi eftersom de myndigheter som enligt sina instruktioner numera är centrala myndigheter är förvaltningsmyndigheter. Oklarheten har emellertid lett till att man vid tillämpningen av skaderegleringsförordningen fått utgå från att begreppet central förvaltningsmyndighet har en snävare innebörd än begreppet central myndighet och att endast de myndigheter vilkas instruktioner pekar ut dem som centrala förvaltningsmyndigheter är behöriga att handlägga skadeståndsanspråk. Samtidigt kan det konstateras att användningen av begreppet i myndigheternas instruktioner inte är helt genomtänkt eller konsekvent. Mot denna bakgrund och för att undvika fortsatta tillämpningsproblem på området bör begreppet "central förvaltningsmyndighet" ändras. Enligt min mening bör därvid handläggningen av anspråk avseende bl.a. s.k. faktiska skador i stället ske hos den myndighet som är central inom det verksamhetsområde skadan har inträffat. Som ett nytt begrepp i skaderegleringsförordningen föreslås i enlighet härmed "central myndighet". Detta innebär att inte bara de myndigheter som i dag enligt sina instruktioner är centrala förvaltningsmyndigheter utan också andra myndigheter som är centrala inom sina respektive områden, t.ex. Högskoleverket, blir behöriga att handlägga skadeståndsanspråk. Liksom hitintills bör vad som anges i myndigheternas instruktioner bli avgörande för deras behörighet att handlägga skadeståndsärenden. Däremot kommer som tidigare inte domstolar eller regionala myndigheter, t.ex. länsstyrelserna, att omfattas av regleringen.

5. Möjligheten att besluta om ersättning av allmänna medel för biträde m.m.

Mitt förslag: Den möjlighet som Justitiekanslern i dag har att tillerkänna en enskild ersättning för ombudskostnader i ett skaderegleringsärende bör utsträckas till att gälla också hos de centrala myndigheter som handlägger skadeståndsanspråk. Som ett minimikrav bör detta i varje fall gälla i sådana situationer där ett anspråk har överlämnats till en central myndighet av Justitiekanslern. 

Skälen för mitt förslag: Frågan om vilken myndighet som skall handlägga ett visst anspråk är också av betydelse för möjligheterna att tillerkänna en enskild ersättning för ombudskostnader och andra utgifter som - om de framfördes i en rättegång efter stämning mot staten - utan vidare diskussion skulle ersättas som en rättegångskostnad.

Skaderegleringskungörelsen innehöll i 3 § tredje stycket en bestämmelse som innebar att gottgörelse av allmänna medel kunde utgå till sökanden för ersättning till biträde och utredning i ärenden om ersättning enligt lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning, i den mån kostnaderna inte ersattes enligt rättshjälpslagen. Eftersom samtliga ärenden avseende ersättning enligt frihetsinskränkningslagen handlades av Justitiekanslern var det endast denne som kunde besluta om ersättning av detta slag (se 2 § andra stycket skaderegleringskungörelsen).

Genom handläggningsförordningen kom Justitiekanslerns möjlighet att tillerkänna ersättning för biträde och utredning att utvidgas till att avse samtliga fall där Justitiekanslern handlägger skadeståndsanspråk enligt förordningen (14 §). Ändringen föranleddes bl.a. av ett förslag som Justitiekanslern förde fram i samband med remissbehandlingen av betänkandet (SOU 1993:55) Det allmännas skadeståndsansvar, (JK:s dnr 3354-93-80) och som gillades av regeringen. Den gällande ordningen framstår i det nu berörda avseendet som lämplig och innebär att samma förutsättningar i detta avseende gäller för alla ärenden som Justitiekanslern handlägger enligt förordningen. Härigenom undviks bl.a. de gränsdragningsproblem som annars skulle kunna uppstå.

Handläggningsförordningens möjlighet att tillerkänna sökanden ersättning av allmänna medel för biträde och utredning gäller dock bara vid handläggningen hos Justitiekanslern. I de fall förordningen utpekar en central förvaltningsmyndighet som ansvarig för handläggningen saknar sökanden möjlighet att få ersättning av detta slag av allmänna medel. Enligt min mening ter sig denna skillnad inte sakligt motiverad

I samband med att Justitiekanslern fick en utvidgad rätt att besluta om ersättning för ombudskostnader m.m. diskuterades också möjligheten att införa en motsvarande rätt för de centrala förvaltningsmyndigheterna. Det ansågs dock från Finansdepartementets sida att man först borde pröva den partiella utvidgning som det innebar att Justitiekanslern tillades denna rätt och avvakta erfarenheterna härav innan man tog ytterligare steg på samma väg. Denna försiktigare hållning torde bl.a. ha förestavats av statsfinansiella skäl. 

Erfarenheterna här ger inte vid handen att ombudskostnaderna i andra skadeståndsärenden än sådana som avser ersättning vid frihetsinskränkning och där den enskilde fått bifall till sitt anspråk (ca 20 procent) har blivit särskilt betungande. Under åren 1996 - 1999 har det som högst rört sig om ca 200 000 kr. Dessa kostnader skulle naturligtvis öka om de centrala förvaltningsmyndigheterna tillerkändes samma rätt. Detta kan tyckas tala mot en utvidgning av ersättningsmöjligheterna.

Om man resonerar på det sättet bortser man emellertid från den avgörande fördelen med och tanken bakom den frivilliga skadereglering som staten erbjuder, nämligen att så långt möjligt utom rätta söka bilägga uppkomna tvister. Den frivilliga skaderegleringen erbjuder en enklare och billigare väg både för den enskilde och staten att pröva skadeståndsanspråk jämfört med den som en domstolsprövning innebär. Varje tvist som kan hållas utanför domstolarna innebär alltså betydande besparingar på anslaget för domstolsväsendet i form av minskade anspråk på resurser för handläggning av tvistemål. Också utgifterna för rättshjälpen påverkas positivt. 

Det ter sig alltså i hög grad ologiskt att staten av rena kostnadsskäl riskerar att motverka den enklare och billigare lösning av tvister som den frivilliga skaderegleringen erbjuder och som sedd i ett vidare statsfinansiellt perspektiv medför besparingar inom rättsväsendet. Härtill kommer att den enskilde som får bifall till sin talan mot staten i en rättegång givetvis på vanligt sätt får ersättning för ombudskostnader, utredningskostnader och andra kostnader som normalt ersätts inom ramen för rättegångskostnadsreglerna. Det juridiska ombud som överväger regelsystemet måste rimligen då råda sin huvudman att direkt stämma staten vid domstol i stället för att gå omvägen över skaderegleringen i de fall där varken huvudmannen eller ombudet får ersättning för sina kostnader om saken kan prövas i ett skaderegleringsärende hos en annan myndighet än Justitiekanslern.

I sammanhanget bör det också påpekas att de ärenden där den enskilde företräds av ett ombud i regel redan från början är bättre strukturerade och problemställningarna bättre belysta än i sådana fall där den enskilde helt på egen hand för fram sin sak. Härigenom underlättas handläggningen av ärendet både hos myndigheten men också senare hos domstolen i de fall som går vidare dit. Detta innebär givetvis kostnadsbesparingar för staten som skall vägas mot den begränsade ökning av statens utgifter som blir en följd av en utvidgning.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den nuvarande ordningen riskerar att motverka de syften som statsmakterna har med den frivilliga skaderegleringen. Denna inkonsekvens bör enligt min mening nu undanröjas genom att också de centrala myndigheterna får en rätt att utge skälig ersättning för ombudskostnader m.m. i sina skaderegleringsärenden. 

Alternativet - en mer begränsad utvidgning

Om den här förordade utvidgningen inte anses böra genomföras finns det under alla förhållanden skäl att göra en mer begränsad utvidgning av rätten att besluta om ersättning för ombudskostnader m.m. Jag skall belysa detta med några exempel. 

Handläggningsförordningen är, som nämnts, uppbyggd så att den - beträffande de anspråk som faller under förordningen - pekar ut vilken myndighet som har att handlägga anspråket. Det är således för sökanden i regel möjligt att i förväg veta var hans anspråk kommer att handläggas. Förordningen innehåller emellertid även en möjlighet för Justitiekanslern att uppdra åt en annan myndighet att fullgöra de uppgifter som Justitiekanslern har enligt förordningen (10 § första stycket första meningen). Bestämmelsen möjliggör således att ett anspråk som enligt förordningens uppdelning mellan Justitiekanslern och de centrala förvaltningsmyndigheterna normalt skulle handläggas av Justitiekanslern - och därmed möjliggöra rätt till ersättning av allmänna medel för biträde m.m. - efter beslut i det enskilda fallet ändå kommer att handläggas av en central förvaltningsmyndighet. 

Utformningen av bestämmelsen har gett anledning till tveksamhet huruvida den medger att Justitiekanslern i samband med att ett uppdrag lämnas med stöd av 10 § första stycket första meningen överlämnar rätten att besluta om ersättning av allmänna medel. Mot en sådan tolkning talar utformningen av 14 § som endast utpekar Justitiekanslern som behörig i detta avseende. I den praxis som utbildats här har också bestämmelsen tillämpats på detta sätt, vilket inneburit att sökanden i ett visst ärende kan ha gått miste om möjligheten att erhålla ersättning av allmänna medel för biträde m.m. som en konsekvens av att Justitiekanslern valt att överlämna handläggningen av anspråket till en annan myndighet.

I andra fall har Justitiekanslern ansett sig förhindrad att överlämna anspråk till en annan myndighet just med hänsyn till denna omständighet trots att åtskilliga andra omständigheter talat för att anspråket lämpligen borde prövas av den myndigheten. Detta har exempelvis varit fallet med den stora mängd EG-rättsliga skadeståndsanspråk som aktualiserats genom att Sverige infört en sanktionsavgift vid införsel av finsk röd diesel. Sådana anspråk som inte innehållit en begäran om ersättning för ombudskostnader har lämnats över till Riksskatteverket. Justitiekanslern har däremot ansett sig förhindrad att till verket överlämna ärenden av exakt samma slag men där den enskilde utöver sitt skadeståndsanspråk begärt ersättning också för sina ombudskostnader. En sådan ordning ter sig knappast rationell.

Sammanfattning av min ståndpunkt

I första hand menar jag alltså att alla myndigheter som handlägger anspråk enligt förordningen bör ha rätt att i skälig omfattning besluta om ersättning för ombudskostnader m.m.

Under alla förhållanden bör även en annan myndighet än Justitiekanslern få besluta om ersättning av allmänna medel för biträde m.m. i de fall ärendet överlämnats till den av Justitiekanslern.

I bilagan med förslag till förordningstext har jag fört ut mitt huvudalternativ. Om det alternativa förslaget anses vara att föredra, kan detta komma till uttryck genom att ett nytt andra stycke fogas till 14 § och ges följande lydelse.

"Om ett ärende överlämnats till en myndighet med stöd av 10 § första stycket första meningen, får myndigheten i ärendet besluta om ersättning enligt första stycket".

6. En ny regel om samråd

Mitt förslag: Den nuvarande ordningen som innebär en skyldighet för myndigheterna att överlämna ett ärende till Justitiekanslern om skadeståndet väntas uppgå till mer än 250 000 kr bör ersättas av en samrådsskyldighet. En sådan lösning möjliggör för Justitiekanslern att i det enskilda fallet antingen besluta att med stöd av 10 § första stycket första meningen i förordningen ta över den fortsatta handläggningen eller att efter genomfört samråd låta den centrala förvaltningsmyndigheten slutföra handläggningen av ärendet.

Skälen för mitt förslag: Av 7 § handläggningsförordningen följer att en central förvaltningsmyndighet som handlägger anspråk på ersättning enligt skadeståndslagen, lagen om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder eller 6 § lagen om tillsyn över hundar och katter skall samråda med Justitiekanslern, om ärendet är av principiellt natur eller av stor ekonomisk betydelse. Justitiekanslern kan därvid göra bedömningen att han bör ta över den fortsatta handläggningen av anspråket med stöd av 10 § första stycket andra meningen.

Bestämmelsen om samrådsskyldighet kompletteras med en bestämmelse om skyldighet för en central förvaltningsmyndighet att överlämna ett ärende till Justitiekanslern (8 §). Enligt den bestämmelsen skall överlämnande ske om myndigheten finner att staten är skyldig att betala högre ersättning än 250 000 kr.

Den nu beskrivna ordningen ger enligt min mening upphov till två frågeställningar. Den ena frågan gäller huruvida det är motiverat att föreskriva obligatoriskt överlämnande till Justitiekanslern knutet till en viss beloppsgräns, den andra frågan rör vissa tillämpningsproblem som 8 § har aktualiserat.

Enligt min mening är den föreskrivna skyldigheten att överlämna ärenden till Justitiekanslern om ersättningsbeloppet förväntas uppgå till mer än 250 000 kr inte längre motiverad. De centrala förvaltningsmyndigheterna besitter genomgående sådan kompetens på det juridiska området att det förhållandet att skadeståndet kan förväntas uppgå till ett större belopp inte i sig bör utesluta att myndigheten själv är behörig att handlägga anspråket. Den nuvarande ordningen har dessutom den nackdelen att ett överlämnande kan komma att behöva ske i ett sent skede av ett ärendes handläggning eftersom det många gånger krävs viss utredning för att konstatera hur omfattande statens skadeståndsskyldighet är. Många gånger ställs Justitiekanslern då inför den situationen att han blir bunden av de dispositioner som redan skett från myndighetens sida. Att i sådana fall överlämna handläggningen till Justitiekanslern förefaller ofta inte ändamålsenligt.

Enligt min mening bör den nuvarande ordningen ändras på så sätt att det i-stället införs en skyldighet för en central förvaltningsmyndighet att samråda med Justitiekanslern i de fall det kommer i fråga att utge ersättning med mer än 250 000 kr. En sådan lösning möjliggör för Justitiekanslern att i det enskilda fallet antingen besluta att med stöd av 10 § första stycket första meningen i förordningen ta över den fortsatta handläggningen eller att efter genomfört samråd låta den centrala förvaltningsmyndigheten slutföra handläggningen av ärendet.

Kammarkollegiet omfattas enligt 8 § andra stycket handläggningsförordningen inte av skyldigheten att överlämna ärenden. Kammarkollegiet bör i konsekvens härmed inte heller omfattas av den föreslagna samrådsskyldigheten.

Författningstekniskt kan den föreslagna ordningen uppnås genom att den nuvarande 8 § upphävs och att den föreslagna samrådsskyldigheten i stället förs in i 7 §.

Som jag ovan berört har 8 § lett till vissa tillämpningsproblem. Den situation som därvid har aktualiserats är att en central förvaltningsmyndighet, som med stöd av 6 § fört statens talan i en tvistemålsprocess, i anledning av förlikningsdiskussioner under tvistens handläggning vid domstol stått inför övervägandet att förlikningsvis utge ett belopp som överstiger 250 000 kr. Fråga har då uppkommit om den centrala förvaltningsmyndigheten därvid kan sägas ha funnit att staten är skyldig att betala högre ersättning än 250 000 kr. Ett medgivande att förlikningsvis utge ett visst belopp bygger många gånger på uppfattningen att det också finns en rättslig skyldighet att utge beloppet men det kan inte bortses från att en förlikning även innefattar andra överväganden, bl.a. av processekonomiskt slag. Enligt min mening bör bestämmelsen modifieras något så att dessa tillämpningsproblem undanröjs.

Det är i sammanhanget av intresse att notera att skaderegelringskungörelsens motsvarande bestämmelse hade en något annan utformning, som torde ha medfört att nu angivna tveksamhet rörande bestämmelsens tillämpning inte uppkom. I 4 § andra stycket i kungörelsen angavs nämligen att om fråga om åtagande för staten att betala högre skadestånd än 250 000 kr uppkom, skulle ärendet hänskjutas till Justitiekanslern. Enligt min mening får uttrycket "åtagande för staten att betala" även anses inrymma det fallet att en myndighet finner skäl att förlikningsvis utge ett belopp som överstiger 250 000 kr.

Sammanfattning av min ståndpunkt

Jag anser att den nuvarande regeln i handläggningsförordningen om skyldighet för andra myndigheter att överlämna skadeståndsanspråk till Justitiekanslern inte längre är sakligt motiverad utan bör kunna ersättas med en bestämmelse om samrådsskyldighet då det är fråga om utgivande av högre ersättningsbelopp än 250 000 kr. En sådan bestämmelse bör delvis utformas efter mönster av vad som angavs i skaderegleringskungörelsen.

Mot bakgrund av det anförda föreslår jag alltså att 7 § ändras i enlighet med det sagda och att 8 § upphävs.

7. Handläggning av skadestånd hänförliga till registrering av fastighetsrättsliga förhållanden

Mitt förslag: Kammarkollegiet bör åter anförtros att handlägga sådana skadeståndsanspråk som har fastighetsrättslig anknytning och grundas på påstående om fel eller försummelse vid handläggning av eller beslut i inskrivningsärende eller vid utfärdande av pantbrev eller annat bevis på grundval av innehållet i fastighetsregistrets inskrivningsdel.

Skälen för mitt förslag: Av 4 § handläggningsförordningen följer bl.a. att Kammarkollegiet handlägger anspråk på ersättning med stöd av 18 kap. 4 eller 4 a § eller 19 kap. 37 eller 38 § jordabalken. Enligt den lydelse bestämmelsen hade tidigare handlade Kammarkollegiet anspråk med stöd av 18 kap. 4 § och 19 kap. 19 § jordabalken.

Bestämmelserna i 18 kap. jordabalken tar sikte på anspråk grundade på att ett förvärv eller en pantsättning av fast egendom till följd av inskrivning kommit att bli föremål för godtrosförvärv och ger rätte ägaren rätt till ersättning av staten för sin förlust.

19 kap. 37 § jordabalken behandlar den situationen att någon lidit skada på grund av ett tekniskt fel i fastighetsregistrets inskrivningsdel eller i en anordning som är ansluten till denna. Rätt till ersättning från staten kan föreligga i sådana fall. Detsamma gäller skada som drabbat en ägare eller rättighetsinnehavare till följd av ett beslut om rättelse i fastighetsregistrets inskrivningsdel, vilket behandlas i 19 kap 38 § jordabalken.

Den 1 juli 2000 infördes nya regler bl.a. i jordabalken med anledning av att ett nytt fastighetsregister kom till. Genom de lagändringar som då trädde i kraft upphörde den tidigare bestämmelsen i 19 kap. 19 § jordabalken att gälla. Paragrafens första stycke löd:

"Lider någon förlust till följd av fel eller försummelse i fråga om handläggning av eller beslut i inskrivningsärende eller vid utfärdande av pantbrev eller annat bevis på grundval av innehållet i fastighetsbok eller tomträttsbok eller vid uppläggande eller förande av sådan bok utan samband med handläggning av inskrivningsärende, har han rätt till ersättning av staten. Har den skadelidande medverkat till förlusten genom att utan skälig anledning underlåta att vidtaga åtgärd för bevarande av sin rätt eller har han på annat sätt medverkat till förlusten genom eget vållande, skall ersättningen efter vad som finnes skäligt nedsättas eller helt bortfalla." 

Paragrafens andra och tredje stycke motsvaras efter lagändringarna av 19 kap. 38 och 39 §§ medan det återgivna första stycket saknar motsvarighet i jordabalken efter lagändringarna. Som skäl till att den särskilda skadeståndsregeln om handläggningsfel i 19 kap. 19 § första stycket helt utmönstrades angavs i förarbetena till lagändringen bl.a. följande (se prop. 1999/2000:39 s. 122).

"En särskild fråga är om också jordabalkens regler om ersättning på grund av fel eller försummelse i inskrivningsärende m.m. bör behållas (se 19 kap. 19 § jordabalken). Någon motsvarighet till dessa regler finns inte för det nuvarande fastighetsregistret (fastighetsregistrets allmänna del) eller för det särskilda inskrivningsregistret för företagshypotek (se 19 kap. 5 § fastighetsbildningslagen respektive 5 kap. 1 § lagen [1984:649] om företagshypotek). Skälet till detta är att det har ansetts att frågor om skadestånd på grund av sådana handläggningsfel bör regleras enligt skadeståndslagen (se prop. 1983/84:128 s. 85). Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen svarar staten för bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försumlighet vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Tidigare gällde att statens skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen var beroende av huruvida den felande personalen hade brustit i skälig standard. Jordabalkens ersättningsregel kunde då sägas vara något förmånligare för den skadelidande än motsvarande bestämmelse i skadeståndslagen. Den s.k. standardregeln i skadeståndslagen är emellertid avskaffad sedan år 1990 (SFS 1989:246). En tillämpning av jordabalkens bestämmelse medför således numera ingen skillnad mot en tillämpning av reglerna i skadeståndslagen om det allmännas skadeståndsansvar. Handläggning och beslut i inskrivningsärenden måste nämligen normalt anses innefatta sådan myndighetsutövning som är en förutsättning för skadeståndsansvar för det allmänna. Den särskilda skadeståndsregeln om handläggningsfel i jordabalken bör därför utmönstras."

Som en följd av att 19 kap. 19 § upphörde att gälla den 1 juli 2000 togs hänvisningen till bestämmelsen bort i 4 § handläggningsförordningen. Konsekvensen av detta blev att Kammarkollegiet inte längre är behörigt att handlägga dessa anspråk, vilka i stället kom att falla under Justitiekanslerns behörighet enligt 3 § förordningen. Frågan är dock om detta resultat av de genomförda lagändringarna varit åsyftat. I prop. 1999/2000:39 s. 123 anfördes nämligen även bl.a. följande.

"Frågor om skadestånd enligt de särskilda fastighetsrättsliga reglerna handläggs i dag av Kammarkollegiet (se 4 § förordningen [1995:1301] om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten). Enligt regeringens uppfattning bör det förhållandet att Lantmäteriverket blir personuppgiftsansvarigt för det nya registret (se avsnitt 7.4) inte medföra någon ändring i denna ordning. Lantmäteriverket bör däremot handlägga frågor om skadestånd som grundas på bestämmelserna i den nya lagen om fastighetsregister och personuppgiftslagen."

Det återgivna citatet ger närmast stöd för att avsikten i samband med de berörda lagändringarna varit att Kammarkollegiet skulle behålla sina uppgifter när det gällde att handlägga anspråk av nu aktuellt slag på det fastighetsrättsliga området. 

Min ståndpunkt

En ordning där Kammarkollegiet har uppgiften att handlägga ersättningsanspråk med anledning av inskrivningsärenden förefaller ha goda skäl för sig. Kammarkollegiet handlägger sedan lång tid tillbaka andra typer av anspråk med anledning av registrering av fastighetsrättsliga förhållanden. Kollegiet har därför stor kännedom om de frågor som är aktuella och har upparbetat betydande kompetens på området. Enligt min mening bör 4 § handläggningsförordningen kompletteras med en bestämmelse som medför att Kammarkollegiet åter får behörighet att handlägga dessa anspråk. En sådan ändring kan åstadkommas genom att en ny strecksats förs in under punkt 1 i paragrafen samtidigt som den punktens inledning omformuleras något. Vidare erfordras att ett undantag införs i 3 § andra strecksatsen.

8. Avslutning

Som jag nämnde inledningsvis har den nuvarande handläggningsförordningen varit i kraft i drygt fem år. Erfarenheterna av dess tillämpning får sägas ha varit i huvudsak positiva. Som jag har berört i min framställning har det dock på några punkter visat sig finnas ett behov av förändringar. Jag har försökt att redovisa skälen härför närmare och vill med överlämnandet av denna framställning ge ett underlag för de fortsatta överväganden som kan behöva göras inom departementet. Det kan också vara så att de centrala myndigheter som anförtrotts skadereglerande uppgifter har andra erfarenheter och idéer om förbättringar av reglerna som kan tas till vara vid en sådan fortsatt beredning. En remissbehandling av framställningen kan kanske initiera en sådan bredare belysning av frågorna. De problem som jag pekat på har dock den vikten att de bör få sin lösning inom en nära framtid.