Klagomål mot en polismyndighet för användning av kamera för identifiering

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern vidtar inte någon åtgärd med anledning av AA:s klagomål.

Ärendet

AA har i en skrivelse hit framfört klagomål mot Polismyndigheten i Stockholms län. Hon har anfört att hennes son av polis utfrågats om sin identitet och att han fotograferades av polismännen.

Rikspolisstyrelsen har, efter inhämtande av utredning och yttrande från Polismyndigheten i Stockholms län, avgett yttrande i ärendet.

Polismyndigheten har anfört följande.

"Bakgrund

(-----)

Av promemoria den 25 maj i år framgår bl.a. att det inom Södra stationsområdet i Stockholms kommun förövats många personrån och att dessa ofta har inträffat på onsdagar och söndagar. Ungdomarna i ärendet påträffades vid en av utgångarna till pendeltågstationen i Södra stationsområdet och tidpunkten då ungdomarna kontrollerades var en onsdag. Deras kläder och utseende liknade signalement av misstänkta gärningsmän vid ouppklarade personrån i området. Ungdomarna tillfrågades om sin identitet och de fotograferades genom att stillbilder togs med en videokamera. Avsikten var att senare kunna kontrollera om deras klädsel överensstämde med signalement på gärningsmän vid personrånen i området. Stillbilderna togs ut på skrivarpapper. Av City polismästardistrikts skrivelse framgår att polismännen har uppgivit att bilderna inte lagrats någonstans, utan endast tillfälligt tas fram som papperskopia för signalementskontrollen och att de förstörs när de inte längre behövs.

Rättslig reglering

Identifiering

I svensk rätt finns ingen uttrycklig föreskrift som ger en polisman generell befogenhet att tillfråga en person om hans namn och hemvist. Enligt vedertagen uppfattning har han emellertid rätt att göra det om det är nödvändigt för att fullgöra en tjänsteuppgift (prop. 1983/84: 111 s. 99 och JO 1992/93 s. 124). En sådan förfrågan anses inte utgöra något intrång i någon grundläggande fri- eller rättighet (jfr. prop. 1983/84: 111 s. 99). Den som tillfrågas har dock inte någon skyldighet att uppge sin identitet i en sådan situation.

Annorlunda förhåller det sig emellertid om omständigheter enligt 14 § polislagen (1984:387, PL) föreligger (jfr prop. 1996/97:175 s. 45). Genom denna föreskrift ges en polisman rätt att under vissa omständigheter omhänderta enskilda personer för identifiering. För att inleda ett förfarande enligt 14 § PL krävs, utöver att personen i fråga är okänd, att det finns särskild anledning anta att denne är efterlyst eller efterspanad och med stöd av lag skall berövas friheten vid påträffandet. Om personen i fråga i en sådan situation vägrar att lämna uppgift om sin identitet eller det finns anledning anta att hans uppgift om denna är oriktig får personen omhändertas.

Fotografering/videofilmning

Föreskrifter om fotografering under en förundersökning finns i 28 kap. 14 § rättegångsbalken. Närmare föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse finns i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. Om det behövs för att utreda brott på vilket fängelse kan följa, får fotografi tas också av den som misstänks för brottet utan att vara anhållen eller häktad för detta samt av den som inte är misstänkt för brottet (2 § stycke 2). Den 1 juli 1999 infördes en ny bestämmelse i förordningen som ger polisen rätt att även videofilma den som är anhållen eller häktad samt annan person om det behövs för att utreda brott på vilket fängelse kan följa (4 §, jfr även JO 1999/2000 s. 91 ). Beslut om fotografering eller filmning för utredning av brott fattas av undersökningsledaren och i övriga fall av polismyndigheten (6 §).

I övrigt finns i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning och i lagen (1995:1506) om hemlig övervakning bestämmelser om videofilmning i vissa fall. Dessa lagar är emellertid inte tillämpliga på kameror som manövreras på platsen (jfr 2 § i den förstnämnda lagen respektive 1 § i den sistnämnda).

Användning av kamera i övriga fall - dvs. då handmanövrerad kamera används utanför en förundersökning - är oreglerad. I ett beslut den 14 september 1995 (dnr 109-1994 ) - som gällde videofilmning av en protestaktion - har JO uttalat att han delar polismyndighetens uppfattning att det inte finns något lagligt hinder för polisen att vid fullgörande av övervakningsuppdrag eller i utredande eller brottsförebyggande verksamhet använda sig av portabla videokameror för videofilmning på allmänna platser (se även JO 1975 s. 138). Även den s.k. Buggningsutredningen (SOU 1998:46 s. 74) slår fast att det står polisen fritt att använda handmanövrerade kameror, antingen de är dolda eller inte. Det framhölls dock att det inte finns något positivt lagstöd för en sådan åtgärd. Utredningen (s. 350) anför även att det finns skäl som talar för att användningen av dolda handmanövrerade tv-kameror bör ges en rättslig reglering eftersom det finns risk för att denna icke lagreglerade användning står i strid med artikel 8 i Europeiska konventionen (d. 4 nov. 1950) om skydd för de mänskliga rättigheterna (Europakonventionen).

Bedömning

Enligt polismyndighetens bedömning har polismännen haft rätt att tillfråga de aktuella ungdomarna om deras identitet under de omständigheter som redovisats i ärendet.

När det gäller fotograferingen av ungdomarna har varken fingeravtrycksförordningen eller någon av de nämnda kameraövervakningslagarna varit tillämpliga i ärendet. Fotograferingen i aktuellt fall är således oreglerad. Allmänt sett föreligger det som ovan redovisats inget lagligt hinder för polisen att fotografera eller filma med handmanövrerad kamera på allmänna platser om det sker inom ramen för 2 § PL (jfr JO dnr 109-1994 och JO 1975 s. 138). Fotografering eller filmning med sådan kamera - öppet eller dolt - på visst avstånd i exempelvis spanings- eller övervakningssyfte torde utan tvekan vara tillåten.

Frågan om att fotografera enskilda på nära håll på sätt som gjorts i aktuellt fall kan möjligen betraktas på ett annat sätt. Det finns i regeringsformen i och för sig inget skydd mot fotografering så som det finns för tagande av fingeravtryck (jfr 2 kap. 6 §, se dock 2 kap. 1 och 3 §§ som här inte är aktuella). I Europakonventionen finns det emellertid bestämmelser till skydd för inskränkningar i den enskildes privatliv (artikel 8). Frågan om tillämpningen av dessa bestämmelser vid fotografering synes inte ha varit föremål för Europadomstolens prövning (Buggningsutredningen s. 350). Det är följaktligen oklart huruvida artikel 8 är tillämplig i en situation som den nu aktuella.

Det torde inte finnas någon rättslig reglering som hindrar polisen att fotografera på det sätt som skett. Samtidigt måste konstateras att det inte heller finns något positivt lagstöd för åtgärden. Polismyndigheten anser i likhet med City polismästardistrikt att aktuellt tillvägagångssätt kan vara värt att pröva när omständigheter som i ärendet föreligger. Någon registrering och lagring av bilderna skall dock inte ske, vilket enligt uppgift inte heller har skett i ärendet. Med hänsyn till tillvägagångssättet kan fotograferingen emellertid uppfattas som närgången och integritetskränkande. För att undanröja eventuella tvivelsmål om rättsenligheten i förhållande till Europakonventionen, anser myndigheten därför att det bör införas uttryckliga bestämmelser om polisens rätt att fotografera eller filma i situationer som den nu aktuella."

Rikspolisstyrelsen har anslutit sig till vad polismyndigheten har anfört och tillagt följande.

"Ungdomarna fotograferades för att poliserna senare skulle kunna jämföra fotografierna med signalementsuppgifter som hade lämnats i en utredning om rån. Kameran används som ett spaningshjälpmedel för Polisen. Bilderna blir enbart ett stöd för minnet och förstörs när de inte längre behövs. Det är inte straffbart för envar att fotografera på det sätt som poliserna gjorde och det är inte heller förbjudet för Polisen. Buggningsutredningen förde i sitt betänkande Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46 s. 350) ett resonemang som skulle kunna leda till osäkerhet rörande frågan huruvida sådan användning av kamera utan positivt lagstöd utgör ett brott mot Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Styrelsen har för sin del svårt att förstå att sådan fotografering kan kränka en persons integritet så mycket att den skulle kunna stå i strid med konventionen. Polisen måste kunna använda sig av hjälpmedel som kikare och kameror i sin verksamhet. Något uttryckligt lagstöd för användningen av sådana hjälpmedel är alltså, enligt styrelsens uppfattning, inte nödvändigt."

AA har beretts tillfälle att lämna synpunkter på yttrandena.

Justitiekanslerns bedömning

Justitiekanslern skall enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn vaka över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina åligganden. Justitiekanslerns tillsyn över den offentliga verksamheten är främst inriktad på att denna fullgörs på ett formellt riktigt sätt utifrån de krav författningsregleringen ställer upp för själva förfarandet för att tillgodose den enskildes krav på en rättssäker handläggning.

Som framhållits av polismyndigheten anses en polisman ha rätt att tillfråga enskilda om deras namn och hemvist om det behövs när han skall fullgöra en tjänsteuppgift. Den enskilde är dock inte skyldig att lämna sådana uppgifter och en identitetskontroll måste alltså bygga på att den enskilde samtycker till åtgärden. I vissa fall kan emellertid en identitetskontroll genomföras med tvång enligt bestämmelserna i 14 § polislagen. I förevarande fall synes identitetskontrollen inte ha genomförts med stöd av dessa bestämmelser.

Jag delar Rikspolisstyrelsens och polismyndighetens uppfattning att gällande regler inte hindrar att i samband med en frivillig identitetskontroll stillbilder också tas av enskilda personer på det sätt som skett i förevarande fall. Det är alltså närmast en lämplighetsfråga om metoden bör utnyttjas. En förutsättning måste emellertid vara att fotograferingen inte genomförs med tvång eller eljest mot den enskildes vilja. En skyldighet för den enskilde att underkasta sig fotografering eller någon annan liknande åtgärd utgör nämligen ett sådant ingrepp i den enskildes personliga förhållande som enligt 8 kap 3 § regeringsformen kräver stöd i lag och några sådana regler har inte meddelats utom såvitt avser fotografering under en förundersökning. En ytterligare förutsättning för att polisen utan uttryckligt lagstöd skall få använda fotografering i samband med identitetskontroller är att bilderna inte lagras på datormedium eller eljest tillförs ett register.

I förevarande fall finns det inget som tyder på att AA:s son motsatt sig fotograferingen. Jag kan därför inte finna någon anledning till kritik mot polisens åtgärd. I sammanhanget vill jag emellertid understryka att när det som här gällt en kontroll av underåriga en viss försiktighet måste iakttas. En underårig som blir utsatt för frågor från polisen kan lätt uppleva situationen som hotande eller obehaglig och därför kanske passivt finner sig i att även bli fotograferad trots att han eller hon egentligen inte vill medverka. Med hänsyn härtill bör det enligt min mening krävas att det klargörs att fotograferingen förutsätter att den enskilde samtycker.

Med dessa synpunkter avslutas ärendet.