Ersättningsanspråk med anledning av beslut av Statens Jordbruksverk rörande införsel av djur, bl.a. fråga om överträdelse av gemenskapsrätten

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern medger inte AA:s och BB:s ersättningsanspråk mot staten.

Ärendet

Bakgrund

AA och BB avsåg att bedriva avel med alpackor. De kontaktade därför under sommaren 1994 Statens jordbruksverk för att efterhöra vilka regler som gällde för införsel till Sverige av alpackor från Tyskland. Jordbruksverket besvarade deras förfrågan den 29 september 1994 och upplyste om de villkor som skulle gälla för införseln.

Efter den 1 januari 1995 - då Sverige blivit medlem i den europeiska unionen (EU) - tog AA och BB åter kontakt med Jordbruksverket för att efterhöra vilka införselregler som gällde. Något entydigt svar gavs inte från verket.

Sedan AA och BB beställt fem alpackor från Tyskland infördes djuren till Sverige i februari 1995 utan att de i förväg fått besked härom. De satte djuren i en tillfällig isolering och underrättade omdelbart distriktsveterinär, länsveterinär och Jordbruksverket om djurens ankomst. De begärde också besked om karantän, provtagningar m.m.

Den 2 juni 1995 beslutade Jordbruksverket om införseltillstånd för alpackorna varvid det angavs djuren skulle åtföljas av ett officiellt hälsointyg utformat i enlighet med ett av EU fastställt formulär. Vidare uppmärksammades AA och BB i tillståndet på att för djur som inte härrörde från en anläggning som är officiellt tuberkulosfri och brucellosfri krävdes karantän i Sverige. I tillståndet angavs vidare att djuren skulle sättas i karantän i en godkänd karantän på fastigheten Brevik 1:11 i enlighet med en skrivelse från verket om provtagning och rutiner vid karantän för alpackor, vilken bifogades tillståndsbeslutet. I skrivelsen angavs bl.a. att karantänsveterinär skulle besiktiga djuren minst två gånger per månad samt vid karantänens slut, att journalföring skulle ske samt att prover på djuren skulle tas. Beträffande provtagningen angavs - såvitt är av intresse för detta beslut - att den skulle omfatta en tuberkulosundersökning enligt följande:

Tuberkulosundersökning med aviärt och bovint tuberkulin. Tre tester med fyra månader mellan varje provtagning. --- Med positivt testresultat skulle avses synlig eller palperbar svullnad eller en vid mätning, ökning av dubbla hudtjockleken som är 0,5 mm eller mer. Djuren skulle vara negativa avseende bovint och aviärt tuberkulin. Brucellosprovtagning. Serologisk test både komplementbindningstest och aggulationstest. Paratuberkulsprovtagning. Odlingsprover av faeces och serologisk test, två gånger med tre månaders mellanrum.

Samma dag beslutade Jordbruksverket att tillfälligt godkänna karantänen på fastigheten. I det beslutet angavs bl.a. att om möjlighet skulle ges för djuren att vistas ute skulle ett dubbelt rymningssäkert stängsel omge djuren och att karantänsveterinären skulle besiktiga och godkänna stängslet innan djuren släpptes ut. I samband med dessa beslut förordnade Jordbruksverket leg. veterinären CC att vara officiell veterinär med särskilt förordnande att enligt verkets införseltillstånd utöva tillsyn över karantänen. Veterinären skulle därvid följa villkoren i införseltillståndet och bl.a. förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. samt Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1995:66) om införsel av levande djur, sperma, ägg och embryon.

Tuberkulosundersökning på alpackorna gjordes vid fyra tillfällen; den 10 juni 1995, den 13 oktober 1995, den 16 februari 1996 och den 12 juli 1996. Undersökningarna gjordes av den förordnade karantänsveterinären. Hon rapporterade också resultatet av sin tillsyn av karantänen till Jordbruksverket varvid hon bl.a. konstaterade att proverna avseende brucellos och paratuberkulos var negativa samt bifogade undersökningsprotokollen från tuberkulosundersökningarna.

I beslut den 5 augusti 1996 fann Jordbruksverket att resultaten av tuberkulosundersökningarna var svårtolkade då inget av djuren var negativt vid samtliga provtagningstillfällen utan samtliga visade en positiv reaktion vid minst ett provtagningstillfälle. För bedömningen av undersökningarna hade verket konsulterat statsepizootologen på Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA). Mot bakgrund härav och med beaktande av bestämmelserna i förordningen om införsel av levande djur m.m. beslutade Jordbruksverket att en av alpackorna - hingsten Fritz - skulle avlivas och därefter obduceras på SVA. För de övriga djuren angavs att karantänsbehandlingen skulle kvarstå i avvaktan på obduktionsresultatet.

AA och BB överklagade Jordbruksverkets beslut till Länsrätten i Jönköpings län, som den 23 augusti 1996 beslutade om verkställighetsförbud av verkets beslut. I rättegången i länsrätten gjorde AA och BB gällande att verkets beslut stred mot gemenskapsrätten, beslut grundades på föreskrifter som inte gällde vid tiden för införseln av djuren till Sverige och inte kan tillämpas retroaktivt, föreskrifter om kraven på provtagning av tuberkulintest på positiv reaktion (dubbla hudtjockleken plus 0,5 mm) saknar vetenskapligt stöd och är omöjliga att tillämpa, föreskrifter i annat sammanhang angett att vid införsel av alpackor anses positiv reaktion föreligga vid dubbel hudtjocklek plus 2 mm eller mer eller beslut stred mot proportionalitetsprincipen.

Till stöd för sitt överklagande åberopade de bl.a. ett sakkunnigutlåtande. I dom den 10 mars 1998 upphävde länsrätten det överklagade beslutet. I domen konstaterade rätten att beslutet inte kunde anses strida mot gemenskapsrätten, att det ficks anses grundat på bestämmelser som gällde vid tiden för införseln och att föreskrifterna i vad avsåg provtagningen inte kunde anses sakna vetenskapligt stöd eller av annan anledning kunde lämnas utan avseende. Länsrätten gjorde därefter en prövning av om det med hänsyn till vad som framkommit efter Jordbruksverkets beslut fortfarande var påkallat att det överklagade beslutet skulle bestå. I denna fråga konstaterade domstolen att alpackorna vistats i Sverige i mer än tre år och fortsatte:

" Provtagning med tuberkulintest har skett vid fem tillfällen. Hingsten Fritz har inte vid något tillfälle visat en reaktion som överstiger dubbla hudtjockleken plus 1 mm. Ingen av de övriga alpackorna har visat en reaktion som överstiger dubbla hudtjockleken plus 2 mm. Ett i Sverige fött föl som avlidit har obducerats utan att man funnit tecken på tuberkulos. Det är oomtvistligt att mätmetoderna är osäkra och att det inte går att uttala sig om risken för utvecklad tuberkulos på grundval av så låga mätvärden. Tydligen går det heller inte att dra några slutsatser av att ingen av alpackorna under dessa år visat högre mätvärden än 2 mm. Länsrätten anser dock att utredningen inte ger något stöd för någon stärkt misstanke om tuberkulos jämfört med situationen för tre år sedan. En rimlig slutsats är snarare att de alltjämt låga mätvärdena talar mot att risk för tuberkulos föreligger. Några andra kliniska eller andra tecken på att alpackorna är smittade har inte påvisats."

Efter att vidare ha konstaterat att ett veterinärintyg från den 6 juni 1997 också talade för att djuren inte var infekterade fortsatte domstolen:

"Härtill kommer att klagandena oemotsagt uppgivit att ett antal andra alpackor från samma besättning införts 1995 i Sverige utan att Jordbruksverket ingripit. Enligt vad som framkommit har dessa alpackor inte visat tecken på tuberkulos. Vidare har klagandena åberopat ett brev från Jordbruksverket den 2 maj 1997 till enskild person angående tuberkulintest vid export av lama/alpacka. I brevet anger Jordbruksverket gränsvärdet på så sätt att som en positiv reaktion bedöms en ökning av hudveckets tjocklek med 2,0 mm eller mera. Jordbruksverket har förklarat denna skillnad med att det är fråga om export från Sverige.

En av de rättssäkerhetsprinciper som finns i gemenskapsrätten är likabehandlingsprincipen. Länsrätten anser att vad som här framkommit talar för att Jordbruksverkets beslut numera inte står i god överensstämmelse med denna princip. Som klaganden har anfört kan man också med tillämpning av proportionalitetsprincipen fråga sig om det numera är påkallat att med avlivning av hingsten Fritz göra vidare undersökningar.

På anförda skäl anser länsrätten att det inte längre finns tillräckliga skäl för att Jordbruksverkets beslut skall bestå."

Länsrättens dom föranledde inte Jordbruksverket att häva karantänen. Verket beslutade i stället den 7 april 1998 att djuren skulle genomgå ytterligare ett jämförande tuberkulintest samt föreskrev hur detta skulle utföras samt vad som skulle bedömas som positiv reaktion.

AA och BB överklagade också detta beslut från Jordbruksverket och yrkade att det skulle upphävas.

Länsrätten biföll i dom den 23 april 1998 överklagandet och hävde därför beslutet om fortsatt provtagning och fortsatt karantänsbehandling av djuren. Länsrätten uttalade i domen bl.a. att innebörden av den tidigare länsrättsdomen var att även beslutet om fortsatt karantänsbehandling upphävts.

Ersättningsanspråket

AA och BB har begärt ersättning av staten för att Jordbruksverket hanterat ärendet om införseln av alpackorna på ett i flera hänseenden felaktigt sätt vilket orsakat dem skada.

De har som grund för anspråket åberopat att Jordbruksverkets fel och försummelser bestått i att verkets beslut om att alpackorna skulle sättas i karantän, genomgå vissa prov och att en alpacka senare skulle avlivas strider mot gemenskapsrättsliga regler och saknar stöd i verkets egna föreskrifter, verkets föreskrifter om kraven vid provtagning av tuberkulos med positiv reaktion (dubbla hudtjockleken plus 0,5 mm) saknar vetenskapligt stöd och är omöjliga att tillämpa, att verket i annat sammanhang till annan uppfödare av alpackor angett att vid införsel av alpackor anses positiv reaktion föreligga vid dubbel hudtjocklek plus 2 mm och att karantänsveterinären inte utfört gjorda tuberkulostester enligt beprövad vetenskaplig metod och i enlighet med preparattillverkarens anvisningar och inte heller besiktigat karantänen under lång tid.

De har närmare utvecklat omständigheterna till stöd för varje grund och företett bl.a. Jordbruksverkets olika beslut, länsrättens domar och det sakkunnigutlåtande som åberopades i länsrätten.

Det framställda ersättningsanspråket uppgår till 627 800 kr och fördelar sig med

103 000 kr på ombudskostnader för rättegången i länsrätten,

30 000 kr på sakkunnigutlåtande i länsrätten,

8 000 kr på veterinärkostnader,

316 800 kr på extra arbetskostnad med att hålla karantän från den 26 maj 1995 - 21 april 1998 (1 056 dagar).

105 000 kr på stallhyra för karantänstiden,

50 000 kr på administrativa kostnader och med

15 000 kr på ullförlust.

Regler om införsel av djur

En följd av Sveriges anslutning till EU var att svenska regler om införsel av djur från den 1 januari 1995 skulle vara anpassade till bl.a. rådets direktiv 92/65/EEG av den 13 juli 1992 om fastställande av djurhälsokrav i handeln inom och importen till gemenskapen av djur, sperma, ägg (ova) och embryon som inte faller under de krav som fastställs i de specifika gemenskapsregler som avses i bilaga A.I till direktiv 90/425/EEG.

Enligt artikel 6 i direktivet 92/65/EEG gäller att medlemsstaterna skall se till att hov- och klövdjur av andra arter än som anges i vissa direktiv får köpas och säljas endast om de uppfyller vissa krav. Artikeln omfattar bl.a. handel med alpackor. De krav som gäller för handel med idisslare, dit alpackor räknas, specificeras i artikel 6.A.2. Sådana djur skall komma från en officiellt tuberkulosfri och officiellt brucellosfri besättning enligt vissa direktiv och om de inte kommer från en sådan besättning, skall de komma från en anläggning där inga fall av brucellos eller tuberkulos har registrerats under 42 dagar närmast före lastningen av djuren och där djuren under 30 dagar närmast före avsändningen med negativt resultat genomgått ett tuberkulosreagenstest, och ett prov som skall visa att djuret saknar antikroppar mot brucellos. Kraven på dessa tester samt definitionen på dessa anläggningars status i fråga om tuberkulos och brucellos skall fastställas enligt ett förfarande inom den Ständiga veterinärkommittén. I avvaktan på beslut i sistnämnda frågor gäller de nationella reglerna särskilt i fråga om turbekulos.

Som en allmän regel för handeln med hov- och klövdjur gäller enligt artikel 6 att djuren skall identifieras dvs. märkas och åtföljas av ett intyg med den utformning som anges i en bilaga till direktivet. I intyget skall försäkras (se artikel 6 A.1.f.) att djuren vid tiden för undersökningen inte visar någon klinisk sjukdom som djuret kan vara mottagligt för samt att djuren kommer från en officiellt tuberkulos- eller brucellosfri besättning eller från en anläggning där djuren med negativt resultat testats enligt artikel 6.A.2 a.

Den 1 januari 1995 - alltså i samband med Sveriges EU-inträde - trädde förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. i kraft. I den förordningen anges att Jordbruksverket får meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd och om andra villkor för införsel av djur (3 §). Vidare anges i förordningen att om Jordbruksverket beslutar om karantänsbehandling, skall behandlingen ske i karantänsanstalt som är godkänd av verket och som står under tillsyn av en av verket förordnad officiell veterinär (14 §). Det anges också att om det kommer fram någon omständighet som tyder på att ett djur som hålls i karantän har en smittsam sjukdom, skall Jordbruksverket besluta vad som skall ske med djuret och övriga djur i karantänsanstalten (15 § andra stycket). I förordningen har Jordbruksverket getts rätt att besluta om ytterligare föreskrifter om verkställighet av förordningen.

Med stöd av förordningen beslutade Jordbruksverket om föreskrifter (SJVFS 1995:66) om införsel av djur, sperma, ägg och embryon. Enligt dessa föreskrifter - som trädde i kraft den 1 maj 1995 och alltså var tillämpliga vid tiden för Jordbruksverkets beslut om att djuren skulle sättas i karantän och att provtagning på dem skulle göras - gällde bl.a. att om djuren inte uppfyllde kraven i föreskrifterna krävdes införseltillstånd från Jordbruksverket i varje särskilt fall (4 § tredje stycket 2) och att idisslare (dvs. t.ex. alpackor) skulle härröra från en officiellt tuberkulosfri och officiellt brucellosfri besättning som inte löd under några djurhälsorestriktioner (11 §).

I nya föreskrifter (SJVFS 1996:24) om införsel av djur, sperma, ägg och embryon - vilka trädde i kraft den 1 mars 1996 - föreskrev Jordbruksverket som ett särskilt villkor för idisslare, i enlighet med artikel 6.A.2 i direktivet, att sådana djur antingen skall härröra från en officiellt tuberkulosfri och officiellt brucellosfri besättning eller härröra från en besättning där inga fall av tuberkulos eller brucellos har förekommit de föregående 42 dagarna och de skall ha genomgått en provtagning med negativt resultat avseende tuberkulos och brucellos inom 30 dagar före avsändandet (14 § första stycket). Därutöver föreskrev verket också att djuren skall genomgå ytterligare provtagning avseende tuberkulos och brucellos i karantän i Sverige (14 § andra stycket).

Utredning i ärendet

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Jordbruksverket.

Verket har i frågan om fel eller försummelse begåtts vid hanteringen av ärendet om de införda alpackorna hänvisat till att länsrätten funnit att besluten om karantän, provtagning och avlivning för obduktion har stöd i svenska bestämmelser som inte står i strid mot någon gemenskapsregel.

När det gäller frågan om verket i strid mot likabehandlingsprincipen varit inkonsekvent vid fastställandet av gränsvärdet vid tuberkulintest har verket medgett att det vid tidpunkten för provtagningarna hade en praxis som innebar att olika krav uppställdes för införsel och utförsel av alpackor men att det från veterinärmedicinsk synpunkt fanns skäl att ha denna skillnad. Vad gäller påståendet att verket i annat sammanhang angett andra krav för ett positivt tuberkulostest har verket åberopat att omständigheterna i det fallet inte var likartade.

Justitiekanslern har haft tillgång till ett beslut från Riksdagens ombudsmän (dnr 3855-1997) med anledning av klagomål från AA och BB om jordbruksverkets handläggning av ärendet om införseln av alpackor till Sverige.

Justitiekanslerns bedömning

AA:s och BB:s ersättningsanspråk grundar sig - som det får uppfattas - dels på att Jordbruksverkets beslut om karantän och provtagning samt avlivning av en av alpackorna strider mot gemenskapsrättsliga regler, dels på att det i övrigt vid myndighetsutövningen mot dem förekommit fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207).

Överträdelser av gemenskapsrättsliga regler kan ådra det allmänna skadeståndsansvar grundat på gemenskapsrätten. För att ersättningsskyldighet skall uppkomma i det enskilda fallet, gäller enligt principer som utbildats i gemenskapsrätten, att den aktuella överträdelsen är kvalificerad på ett visst sätt. Den regel som överträtts skall således vara avsedd att skapa rättigheter för enskilda, överträdelsen skall vara av tillräckligt allvarlig art och det skall finna ett orsakssamband mellan överträdelsen och skadan.

Enligt reglerna i skadeståndslagen svarar staten för fel eller försummelse som begåtts i sådan myndighetsutövning som staten ansvarar för. Det centrala kravet i den svenska regeln är att skadan skall ha vållats genom "fel eller försummelse" vilket innebär att en vållandebedömning måste göras med avseende på den situation och de förhållanden som gällde vid den aktuella myndighetsutövningen.

Jag kommer i det följande att ta upp frågorna om Jordbruksverkets beslut och andra åtgärder vid myndighetsutövningen kan anses strida mot gemenskapsrättsliga regler och om det i övrigt förekommit fel eller försummelse i skadeståndslagens mening i de avseenden som AA och BB gjort gällande.

Strider besluten om karantän, provtagning och avlivning mot gemenskapsrättsliga regler och saknade Jordbruksverket i övrigt stöd för dessa beslut?

Vad först gäller frågan om förhållandet till gemenskapsrätten konstaterar jag att det aktuella direktivet ingår bland de åtgärder som vidtagits i syfte att den inre marknaden skall förverkligas och alltså kräver totalharmonisering i medlemsländerna. Liksom när det gäller andra regler om varors fria rörlighet bygger direktivet på att den erforderliga kontrollen skall utövas i avsändarlandet och att mottagarlandet inte får ha några egna regler som försvårar eller förhindrar införsel. Beträffande de nu aktuella alpackorna följer det av direktivet att de antingen skulle komma från en officiellt turbekulos- och brucellosfri besättning eller skulle uppfylla vissa andra krav och ha testats. Vid handel med djuren skulle de åtföljas av ett intyg som styrkte att endera av dessa båda förutsättningar var uppfyllda. Vidare skulle djuren ha varit identifierade dvs. märkta. Direktivet innebär att införsel till ett land inte fick vägras om bl.a. kravet på identifiering och intyg var uppfyllda.

Jag kan vidare konstatera att de föreskrifter som utfärdats av Jordbruksverket och som gällde när alpackorna fördes in i Sverige inte stod i överensstämmelse med direktivet bl.a. därför att det uppställdes krav på införseltillstånd. Även om denna brist på överensstämmelse skulle kunna karaktäriseras som en klar överträdelse av EG-rätten är därmed inte sagt att staten enligt de principer som lagts fast av EG-domstolen är skadeståndsskyldig. Det krävs också som nämnts tidigare att en överträdelse medför att enskilds rätt träds för när. Den rätt som direktivet tillerkänner enskilda är att fritt få införa djur som är identifierade och åtföljda av ett intyg om deras hälsotillstånd enligt visst formulär. I detta ärende är det ostridigt att alpackorna inte åtföljdes av ett sådant intyg. Huruvida de var identifierade är däremot oklart. Oavsett hur det förhåller sig med den saken måste direktivet uppfattas så att någon rätt till införsel inte förelåg om intyget saknades.

Vid ett korrekt genomförande av direktivet och en riktig tillämpning av det här i Sverige skulle alltså alpackorna inte ha fått föras in. Utredningen i ärendet ger inte någon klarhet i hur det kom sig att djuren trots avsaknaden av intyget kom att föras in i landet. När alpackorna väl befann sig här kan det emellertid inte anses ha varit i strid med direktivet att Jordbruksverket den 2 juni 1995 fattade beslut om införseltillstånd och därvid uppställde vissa krav på provtagning och karantän. Uppenbarligen fattades också det beslutet mot bakgrund av att alpackorna vid införseln till Sverige inte - i enlighet med artikel 6 i direktivet - åtföljdes av ett officiellt intyg av vilket framgick att djuren var tuberkulos- och brucellosfria. Att ett sådant intyg erfordrades upplyste verket nämligen om i införseltillståndet.

Den omständigheten att AA och BB så sent som år 1997 företett ett intyg om djurens hälsotillstånd kan inte föranleda någon annan bedömning i frågan om deras rätt enligt direktivet trätts för när. Inte heller kan jag finna att direktivet krävt att Jordbruksverket med anledning av intyget borde ha upphävt kraven på fortsatt karantän m.m.

Sammanfattningsvis kan jag alltså inte finna att staten enligt de EG-rättsliga principerna har att svara för de skador som påstås ha drabbat AA och BB. Frågan uppkommer då huruvida Jordbruksverket gjort sig skyldig till fel eller försummelse vid tillämpning av de svenska reglerna. Vid tiden för beslutet om karantän och provtagning gällde förordningen om införsel av levande djur m.m. och Jordbruksverkets tillämpningsföreskrifter (SJVFS 1995: 66) till denna. Det är visserligen riktigt att dessa föreskrifter inte innehåller några bestämmelser om möjlighet till karantän och provtagning. Att sådana möjligheter finns följer dock - enligt min mening - redan av att förordningen upptar bestämmelser om karantänsbehandling (14 §) och att det vid karantänen skall prövas om djuren har en smittsam sjukdom ( 15 § andra stycket). Jag kan i detta sammanhang tillägga att också länsrätten funnit att beslutet om karantän och provtagning har stöd i förordningen om införsel av levande djur m.m. även om sådana åtgärder inte uttryckligen nämns i förordningen.

Vad därefter gäller om beslutet om avlivning - som togs den 5 augusti 1996 - följer det av vad jag sagt ovan att det inte kan anses strida mot gemenskapsrättsliga regler. Vid tiden för beslutet om avlivning gällde förutom förordningen om införsel av levande djur m.m. nya tillämpningsföreskrifter (SJVFS 1996:24) till denna. Det är riktigt att dessa föreskrifter lika litet som när det gäller karantän och provtagning ger uttryckligt stöd för en möjlighet till avlivning. I förordningen om införsel av levande djur m.m. har emellertid Jordbruksverket givits en generell rätt att besluta i fråga om vad som skall ske med djur som har en smittsam sjukdom. Enligt min mening får denna bestämmelse anses omfatta sådana åtgärder som avlivning. Även länsrätten har funnit att beslutet om avlivning har haft stöd i förordningen om införsel av levande djur m.m.

Jag kan till följd av vad som nu sagts inte finna att Jordbruksverkets beslut om karantän, provtagning och avlivning saknat författningsstöd. Någon skadeståndsskyldighet i dessa avseenden har således inte uppkommit för staten

Saknar Jordbruksverkets föreskrifter om kraven vid provtagning vetenskapligt stöd och är de omöjliga att tillämpa?

AA och BB har i denna fråga uppgett att Jordbruksverket - i samband med att de under sommaren 1994 kontaktade verket för att efterhöra om gällande regler för införsel - fick beskedet att djuren innan införsel måste ha genomgått tuberkulosundersökning och befunnits negativa genom att inte visa en synlig eller palperbar rodnad eller svullnad eller en ökning av dubbla hudtjockleken som är 1 mm eller mer. De har vidare framhållit att det är internationellt vedertaget att gränsvärdet för misstänkt positiv reaktion är en ökning av dubbla hudtjockleken som är mer än 2 mm, vilket också är i överensstämmelse med de instruktioner som tillverkarna av testpreparat för tuberkulos anger. Detta värde har verket också senare - i maj 1997 - uppgett som en preliminär bedömning till en annan importör av alpackor. Jordbruksverket har heller inte i rättegången i länsrätten visat vilka internationella veterinärmedicinska undersökningar som klarlägger att en ökning av dubbla hudtjockleken med bara 0,5 mm eller mer utgör bevis om positiv reaktion på tuberkulos. Inte heller är det möjligt att med tillgängliga mätinstrument skilja mellan 0,4 och 0,6 mm.

Också denna fråga var föremål för prövning av länsrätten med anledning av AA:s och BB:s överklagande av Jordbruksverkets beslut om avlivning av en av alpackorna. Av länsrättens dom framgår att veterinärmedicinsk expertis - bl.a. veterinären DD och statsepizootologen EE - inför domstolen berörde kraven för provtagningarna, hur olika mätresultat skulle förstås och om mätvärdena som i första hand tillämpas på nötkreatur också kan användas för alpackor. Expertisens utsagor i frågorna var inte helt ensartad. Länsrätten konstaterade i sin bedömning att det inte fanns några gemensamma internationella gränsvärden vid tuberkulintest på alpackor utan att de varierade från land till land och att Sverige - som en följd av att landet sedan många år är tuberkulosfritt - tillämpade stränga krav. Domstolen fann vidare att det inte var utrett att det gränsvärde som Jordbruksverket tillämpat gentemot AA:s och BB:s alpackor saknade vetenskapligt stöd eller annars kunde lämnas utan avseende vid införsel till Sverige.

Utredningen i denna fråga får därför enligt min mening sägas visa att några klara bestämmelser eller vedertagna värden för att fastställa tuberkulos på alpackor inte fanns vid tiden för införseln av djuren i fråga. Det har därför funnits ett utrymme för Jordbruksverket att göra en lämplighetsbedömning utifrån verkets erfarenheter och kunskaper om spridning av tuberkulos om vad som skulle utgöra gränsvärdet. För att en sådan diskretionär bedömning skall kunna anses som fel eller försummelse i skadeståndslagens mening krävs att det är fråga om en grav felbedömning. I likhet med länsrätten kan jag inte finna att Jordbruksverkets föreskrifter om kraven vid provtagningen saknat vetenskapligt stöd eller annars grundat sig på en så grav felbedömning att utfärdandet av dem kan anses som fel eller försummelse i skadeståndslagens mening och därmed utlösa skadeståndsansvar för staten.

Har Jordbruksverket varit inkonsekvent vid fastställandet av gränsvärde för tuberkulintest och underlåtit att ingripa med karantänsbestämmelser mot annan importör av alpackor?

AA och BB har vidare uppgett att Jordbruksverket till en annan ägare av alpackor uppgett att gränsvärdet för ett positivt tuberkulintest bör vara dubbla hudtjockleken plus 2 mm samt att verket underlåtit att ingripa med karantänsbestämmelser mot ytterligare en annan ägare av alpackor. Jag uppfattar AA och BB så att de menar att detta visar på att Jordbruksverket inte behandlar lika fall lika och att det styrker att verket inte haft fog för sina beslut om karantän m.m. mot deras alpackor.

Vad först gäller fallet med uppgiften till en ägare om att gränsvärdet borde vara dubbla hudtjockleken plus 2 mm lämnades denna uppgift i maj 1997. Enligt vad Jordbruksverket oemotsagt uppgett lämnades den i samband med att ägaren skulle föra ut sina djur från Sverige. Verket har vidare i sitt yttrande hit bekräftat att man tillämpat olika gränsvärden beroende på om det varit fråga om import eller export av alpackor och hävdat att det finns skäl för att ha denna skillnad. Jag kan inte mot bakgrund av att denna uppgift lämnades för ett exportfall se att uppgiften kan tas till intäkt för att verket behandlat importfall - vilket det är fråga om i AA:s och BB:s fall - olika och det därför skulle ha någon betydelse för den vållandebedömning som skall göras med anledning av skadeståndsanspråken.

Vad därefter gäller verkets underlåtenhet att inte ingripa mot en annan ägare av alpackor - vilken tagit emot djuren från samma exportör som tillhandhöll djur till AA och BB - bl.a. genom att inte förrän i augusti 1996 besluta om provtagning av dennes alpackor och inte besluta om karantän utan bara isoleringshägn har verket i denna fråga uppgett att det ingripit samt att det finns ett flertal skillnader mellan omständigheterna i de båda ärendena. Dessa skillnader förklarar varför ärendena kom att behandlas på olika sätt. Riksdagens ombudsmän (JO) har också bedömt denna fråga och därvid inte funnit anledning att klandra verket för att beslut avseende de båda djurimporterna i praktiken kommit att fattas vid skilda tidpunkter och med delvis olika innehåll. Att den andre ägaren därvid "kommit undan" med mindre stränga karantänskrav har uppenbarligen berott på att provtagningarna av de olika djurbesättningar utfallit olika vilket också JO godtagit. Mot bakgrund härav kan jag inte finna det visat att Jordbruksverkets hantering av detta fall kan läggas till grund för att fel eller försummelse förekommit vid hanteringen av AA:s och BB:s fall.

Har karantänsveterinären begått felaktigheter vid provtagningen av alpackorna samt varit försumlig genom att inte besöka karantänen sedan juli 1996?

I denna fråga har AA och BB gjort gällande att karantänsveterinären varit försumlig vid ett provtagningstillfälle och att veterinären inte - trots att karantänsbeslutet föreskrev det - besiktigat karantänsdjuren minst två gånger per månad.

Enligt AA och BB begicks provtagningsfelet den 16 februari 1996 då karantänsveterinären utmärkte ett provställe på hingsten Fritz hud med en icke steril färgpenna och därefter gjorde provtagningsinjektionen genom färgmärkningen. Detta sätt att utföra en provtagning är inte i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet och har sannolikt åstadkommit en falsk reaktion hos djuret. Närmare bestämt kan - enligt vad som påståtts - en allergisk reaktion på tuschet vara möjlig vilket kan vara en förklaring till de varierande resultaten. Detta har i sin tur lett till den mycket långa karantänsvistelsen för alpackorna.

Med anledning av vad som anförts vill jag erinra om att den som begär skadestånd skall styrka att ett visst handlande lett till skadan och vilken skadans omfattning är. AA och BB har inte förebringat någon utredning som stöder deras påståenden om att provtagningen genom färgmärkningen kan ha åstadkommit ett felaktigt resultat av testet. Även om provtagningen skulle ha gått till på det angivna sättet kan jag alltså inte finna det visat att den resulterat i ett felaktigt resultat. Härtill kommer att Jordbruksverket inte baserat sitt beslut från den 5 augusti 1996 om bl.a. fortsatt karantänsbehandling enbart på resultatet från provtagningstillfället den 16 februari 1996 varför det är svårt att se att det bara är vad som förekom vid detta provtagningstillfälle som ledde till karantänsvistelsen för djuren. Karantänsvistelsen kan alltså inte enbart vara orsakad av ett felaktigt test utan synes också ha sin grund i andra omständigheter som jag - enligt vad som framgår av vad som redan sagts - inte anser kan läggas staten till last som skadeståndsgrundande fel.

Av utredningen i målet framgår att karantänsveterinären inte besökt karantänen under tiden juli 1996 - januari 1998 då ny veterinär förordnades att besiktiga karantänen. Under cirka 20 månader skedde således ingen besiktning av djuren. Detta framstår som något anmärkningsvärt och AA och BB menar - som jag uppfattar det - att om denna försumlighet inte förekommit hade det tidigare än genom länsrättens dom kunnat bedömas att djurens hälsotillstånd inte krävde karantänsbehandling och att karantänen därför kunnat hävas.

Även om karantänsveterinären inte fullgjort sina skyldigheter att inspektera karantänen är jag inte övertygad om att denna underlåtenhet är den direkta orsaken till att karantänen kom att vara så länge som nu blev fallet. I veterinärens uppgifter får anses ingå att utöva tillsyn över att karantänsanläggning uppfyller de krav som ställts. I uppgiften får också anses ingå övervakning av att andra djur inte förs in i karantänen om det föreligger smittorisker. Rent allmänt torde det också åligga veterinären att övervaka djurens hälsotillstånd och att rapportera om risker för smittosamma sjukdomar. I det nu aktuella fallet har veterinären också haft att göra de provtagningar som Jordbruksverket beslutat om. Sådana tester skulle enligt föreskrifterna ske tre gånger med fyra månaders mellanrum och dessa tester har såvitt framkommit gjorts av veterinären under tiden fram till och med den 12 juli 1996 då ett fjärde test utfördes. Att djuren därefter fick kvarstanna i karantän har uppenbarligen sin orsak i att risken för tuberkulossmitta inte var undanröjd. Om det ålegat veterinären att göra ytterligare tester kan möjligtvis veterinärens underlåtenhet att besöka karantänen ha haft betydelse för det fortsatta händelseförloppet men Jordbruksverket hade inte beslutat om det och någon skyldighet att på eget initiativ göra sådana undersökningar har såvitt jag kan se veterinären inte haft.

Enligt min mening är det alltså inte sannolikt att de uteblivna besöken av veterinären verkligen förlängt karantänstiden. I vart fall är det inte styrkt att det finns ett orsakssamband. AA och BB har ingivit en sammanställning av tuberkulostesten som visar att också den 7 februari 1997 togs ett - såvitt jag förstår det - tuberkulostest på djuren utvisande att även då förekom sådana reaktioner som översteg de av Jordbruksverket satta gränsvärdena. I sammanhanget vill jag också erinra om att det är en allmän princip inom skadeståndsrätten att den som anser sig lida en skada har att vidta åtgärder för att själv söka begränsa skadan. Inget har i ärendet framkommit som visar att AA och BB med anledning av de underlåtna karantänsbesiktningarna gjort något för att söka åstadkomma sådana besiktningar som kunde leda till karantänens hävande.

Mot bakgrund härav kan jag inte finna det visat att de underlåtna karantänsbesiktningarna är en sådan omständighet som kan leda till skadeståndsansvar för staten.

Mina ställningstaganden i detta ärende innebär sammanfattningsvis att jag inte anser att någon skadeståndsskyldighet uppkommit för staten. Jag är därför inte är beredd att för statens räkning medge AA:s och BB:s ersättningsanspråk.

Med denna bedömning saknar jag anledning att gå in på ersättningsbeloppens storlek. Upplysningsvis kan bara framhållas att flera av anspråken på inget sätt är styrkta genom företeende av fakturor eller liknande.