Skadeståndsanspråk med anledning av att Regeringsrätten vid rättsprövning upphävt ett regeringsbeslut

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår det skadeståndsanspråk som AA har framställt mot staten.

Ärendet

Bakgrund

För ett område väster om Rönningesjön i Täby kommun - Wittendals Gd 16 - hade kommunen upprättat ett förslag till detaljplan. Inom en del av planområdet gällde strandskydd enligt naturvårdslagen (1964:822). På ansökan av kommunen förordnade Länsstyrelsen i Stockholms län i beslut den 11 maj 1994 med stöd av 15 § naturvårdslagen att viss kvartersmark, som var belägen inom planområdet, inte skulle omfattas av strandskydd. I denna kvartersmark ingick bl.a. fastigheterna Gribbylund 5:6, 5:7 och 7:1 - 7:5. Beslutet överklagades hos regeringen av Gribbylunds fastighetsägareförening upa, Villaägarna Täbykretsen och ägarna till fastigheterna Gribbylund 5:2, Taburetten 7 och Förmaket 19. Gribbylunds fastighetsägareförening upa överklagade även i egenskap av ägare till fastigheten Gribbylund 2:5. Samtliga nu angivna fastigheter var belägna utanför det område som genom länsstyrelsens beslut inte längre omfattades av strandskydd. I fråga om talerätt åberopades villaservitut på fastigheter som var belägna inom området. Vidare får även naturskyddsintressen anses ha åberopats.

Regeringen tog upp överklagandena till prövning i sak och utan att i beslutet närmare beröra frågan om talerätt upphävde regeringen den 23 februari 1995 länsstyrelsens beslut såvitt det avsåg förordnandet att kvartersmark avsedd för bostadsbebyggelse öster om Badparksvägen inte skulle omfattas av strandskydd.

Ägarna till fastigheterna Gribbylund 5:6, 5:7 och 7:1 - 7:5 ansökte hos Regeringsrätten om rättsprövning av regeringens beslut med yrkande att regeringsbeslutet skulle upphävas. Som grund för sitt yrkande anförde de i huvudsak att de som klagat över länsstyrelsens beslut saknade klagorätt och att regeringen i strid med gällande rätt upptagit överklagandena till prövning i sak.

I dom den 19 december 1997 upphävde Regeringsrätten regeringens beslut i berörd del och visade målet åter till regeringen för ny behandling. Som skäl angav regeringsrätten följande.

Vad som förekommit i ärendet visar inte att länsstyrelsens beslut den 11 maj 1994 om upphävande av strandskyddet på fastigheterna Gribbylund 5:6, 5:7 och 7:1 - 7:5 haft sådana rättsverkningar för Gribbylunds fastighetsägareförening upa, Villaägarna Täbykretsen eller ägarna till fastigheterna Gribbylund 5:2, Taburetten 7 och Förmaket 19 eller i övrigt berört deras intressen på ett sådant sätt att de varit berättigade att föra talan mot beslutet hos regeringen. Det kan framhållas att det förhållandet att ett villaservitut må ha belastat de först nämnda fastigheterna inte föranleder någon annan bedömning.

Regeringsrätten finner därför att regeringens beslut i berörd del strider mot en förvaltningsrättslig grundsats, som bl.a. kommit till uttryck i 22 § förvaltningslagen. Det är uppenbart att felet haft betydelse för avgörandet. Regeringens beslut skall därför upphävas i denna del och målet visas åter till regeringen.

Anspråket m.m.

Under åberopande av Regeringsrättens dom har AA, ägare av fastigheten Gribbylund 7:2, inkommit med ett skadeståndsanspråk mot staten. Han har därvid gjort gällande att han i olika hänseenden drabbats av ekonomisk skada på grund av regeringens felaktiga agerande. Den totala skadan har han uppskattat till 1 500 000 kr.

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Miljödepartementet vilket yttrande AA har lämnat synpunkter på.

Justitiekanslern har vid granskningen av ärendet här haft tillgång till regeringens akt i ärenden med dnr M94/3130/4 och M94/3131/4 samt till Regeringsrättens akt i mål nr 2786-1995.

Den rättsliga regleringen

Enligt 15 § tredje stycket i den vid den aktuella tidpunkten gällande naturvårdslagen (1964:822) kunde regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde, om det fanns särskilda skäl, förordna att strandskyddet skulle upphävas för ett strandområde som avsågs ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10).

I 40 § naturvårdslagen fanns föreskrifter om överklagande av beslut enligt lagen. Vissa beslut, däribland beslut som avser strandskydd överklagades hos regeringen om besluten hade fattats av någon annan myndighet än regeringen. Enligt tredje stycket i nämnda bestämmelse fick Statens naturvårdsverk överklaga beslut enligt lagen eller enligt bestämmelser som meddelats med stöd av lagen. Någon annan bestämmelse om rätten att överklaga beslut angående strandskydd fanns inte. Rätten för andra än Statens naturvårdsverk att överklaga beslut fick därför bedömas enligt bestämmelsen i 22 § förvaltningslagen (1986:223). Den bestämmelsen anger att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas.

Staten skall enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Eftersom regeringens beslut har upphävts av Regeringsrätten föreligger det inte något hinder enligt 3 kap. 7 § nämnda lag att pröva det nu framställda anspråket.

Justitiekanslerns bedömning

Regeringsrätten har i ärendet om rättsprövning upphävt regeringens beslut. Avgörandet är en naturlig utgångspunkt för min bedömning av AA:s anspråk. Jag anser således att det får anses stå klart att regeringen handlade ärendet om strandskydd felaktigt. Felaktigheten har bestått i att regeringen trots att de som överklagat länsstyrelsens beslut inte var att betrakta som sakägare enligt 22 § förvaltningslagen tog upp överklagandet till prövning. Frågan blir då om detta felaktiga agerande har medfört att skadeståndsskyldighet därigenom uppkommit för staten.

Enbart det förhållandet att Regeringsrätten bedömt rättsläget annorlunda än regeringen kan inte föranleda att skadeståndsansvar uppkommit för staten. När det gäller rättstillämpning m.m. är att märka att beslut eller åtgärder som grundas på en viss bedömning endast i undantagsfall torde vara så uppenbart oriktiga att man kan tala om fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. Det finns således ett visst utrymme för att misstag inte alltid skall anses innefatta ett skadeståndsgrundande vållande. Vid rättstillämpning kan det nämligen inte sällan hävdas att två olika bedömningar eller beslut båda måste anses riktiga, åtminstone i den meningen att det inte kan påstås att fel eller försummelse förekommit. Vid oriktig rättstillämpning krävs alltså en mera påtaglig felbedömning för att oaktsamhet skall anses föreligga. En annan ordning skulle innebära att varje avgörande som ändras efter överprövning i högre instans också kan medföra skadeståndsansvar för det allmänna. Detta skulle i praktiken innebära ett strikt ansvar något som skadeståndslagen inte bygger på. För att ett skadeståndsgrundande fel från en myndighets eller en domstols sida skall föreligga vid rättstillämpning, bevisvärdering eller diskretionära bedömningar skall det alltså vara fråga om mycket påtagliga felbedömningar innan ett skadeståndsgrundande fel kan bedömas föreligga, jfr till det här anförda prop. 1972:5, s. 518 och SOU 1993:55 s. 152 f. samt Bengtsson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 2:a uppl. s. 75 ff. samt rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654.

Regeringen har i sitt beslut inte gått in på frågan huruvida överklaganderätt förelegat. Av akten i regeringsärendet framgår emellertid att skriftväxling skett i frågan och jag utgår därför från att spörsmålet närmare övervägts innan beslutet fattades. Regeringens yttrande till Regeringsrätten ger vidare belägg för att det varit just förekomsten av villaservitut som legat till grund för ställningstagandet och att man gjort bedömningen att de härskande fastigheternas rättigheter enligt servitutet påverkades negativt om strandskyddet upphävdes.

För egen del vill jag uttala att det i förvaltningsärenden ofta föreligger svårigheter att bedöma vem som har rätt att föra talan mot ett beslut. Det är inte ovanligt att det först genom högre instansers avgöranden blir klarlagt vem som har talerätt. Rättsläget på området kan alltså inte anses helt klart. Vad särskilt gäller frågan om servitutsinnehavare kan tillerkännas talerätt är vidare att märka att beslut i naturvårdsärenden som regel anses angå markens ägare, nyttjanderättshavare eller annan som innehar särskild rätt till marken, t.ex. servitut (se Jonzon m.fl. Naturvårdslagen, 2:a uppl. s 240). Något rättsfall synes inte finnas som klarlägger att innehavare av ett servitut skulle sakna sådant intresse som motiverar en talerätt vid upphävande av strandskydd. Även om man i och för sig kan ifrågasätta om länsstyrelsens beslut i något avseende påverkade fastighetsägarnas rätt att utöva servitutet är det min uppfattning att regeringens bedömning att servituten grundade talerätt inte har varit så felaktig att skadeståndsskyldighet därigenom uppkommit för staten.

Då jag inte heller i övrigt kan finna att regeringen har hanterat ärendet på ett sådant sätt som medför skadeståndsskyldighet för staten avslår jag AA:s skadeståndsanspråk.

Ärendet är härmed avslutat.