Fråga om Riksförsäkringsverkets åtgärder när verket uppträder som part i socialförsäkringsmål utgör myndighetsutövning

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår AA:s anspråk på skadestånd av staten.

Ärendet

Bakgrund

Försäkringskassan i Stockholm län beslöt i juni 1979 att inte tillerkänna AA ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring för bl.a. ledbesvär som hon hade anmält. Enligt beslutet hade försäkringskassan, med stöd av inkomna handlingar, funnit att sjukdomen inte kunde anses ha orsakats genom sådan skadlig inverkan i arbetet som avses i 2 kap. 1 § första stycket nämnda lag. Till grund för bedömningen låg bl.a. ett läkarutlåtande i november 1978 angående arbetsskada. Av utlåtandet framgick att AA arbetat som trappstäderska. Undersökande läkaren BB anförde bl.a. att han inte hade uppfattat patientens besvär och skador som huvudsakligen orsakade av hennes arbetsställning.

AA överklagade försäkringskassans beslut till Försäkringsrätten för Mellansverige, som i dom den 8 oktober 1981 inte ändrade beslutet. Sedan AA besvärat sig över domen lämnade Försäkringsöverdomstolen i dom den 18 januari 1983 hennes talan utan bifall.

AA begärde resning hos Regeringsrätten och anförde bl.a. att Försäkringsöverdomstolen inte fullgjort sin utredningsskyldighet i arbetsskadeärendet. I beslut den 19 mars 1986 avslog Regeringsrätten ansökningen. Regeringsrätten anförde därvid att det av handlingarna inte framgick att Försäkringsöverdomstolen brustit i sin utredningsskyldighet. Inte heller vad AA anfört i övrigt utgjorde skäl för resning.

I ny resningsansökan anförde AA att målet borde omprövas. Regeringsrätten avslog i beslut den 13 juni 1986 hennes ansökan.

AA ansökte i juli 1986 på nytt om resning. Hon anförde bl.a. att Försäkringsöverdomstolen med hänsyn till hennes sjukdomsbild brustit i noggrannhet och omsorg när ärendet avgjordes. Hon ansåg att det varit befogat att domstolen på eget initiativ inhämtat läkarutlåtande och på så vis kompletterat beslutsunderlaget. Enligt henne hade domstolen en skyldighet att utreda målen så att den enskilde inte skulle lida någon rättsförlust. En bättre utredning från Försäkringsöverdomstolens sida hade givit vid handen att hennes ledbesvär haft samband med hennes arbete som trappstäderska. En sådan utredning kunde också ha fastställt i vilken utsträckning hennes ledbesvär lett till de övriga medicinska komplikationer som hon drabbats av. Det var därför också obilligt mot AA, som bl.a. förtidspensionerats på grund av varaktigt nedsatt arbetsförmåga, att inte få en noggrann prövning av om hennes arbetsoförmåga berodde på arbetsskada.

I Regeringsrätten åberopade hon ett nytt läkarutlåtande av BB. I utlåtandet, som var dagtecknat den 11 november 1986, anfördes bl.a. följande:

Vid en bedömning från min sida i dagens läge, med bakgrund av vad som har framkommit sedan 1978 i fråga om belastningssjukdomarnas inverkan på lederna, dess betydelse för nedsättning av arbetsförmågan och arbetstagarnas fysiska och psykiska lidande, anser jag att höger arm är hennes viktigaste arbetsredskap som städerska. Sammantaget med den långa besvärstiden och de sedan dess vunna erfarenheterna av dylika ensidiga snedbelastningar vid trappstädning, måste det enligt min uppfattning föreligga en arbetsskada och följden av denna har väsentligen bidragit till att hon sjukpensionerades på halvtid.

I yttrande till regeringsrätten anförde Riksförsäkringsverket bl.a. följande:

Riksförsäkringsverket är alltid motpart när en enskild part överklagar försäkringsrätts beslut.

Den 15 januari 1982 fick Riksförsäkringsverket föreläggande från försäkringsöverdomstolen att avge yttrande i detta mål. Verket inhämtade yttrande från en av sina medicinskt sakkunniga läkare, docenten CC. CC ansåg bl.a. att det förelåg samband mellan AA:s besvär i övre extremiteter och skadlig inverkan i arbetet. Sambandstiden borde, enligt CC, begränsas till högst nio månader efter samordningstidens sista dag. CC:s yttrande överensstämde inte med den praxis som då gällde i mål av detta slag. Verkets svaromål till försäkringsöverdomstolen den 19 april 1982 grundade sig på då gällande praxis. CC:s yttrande bifogades därför inte handlingarna till försäkringsöverdomstolen.

Riksförsäkringsverket ansåg - och anser fortfarande - att verket i sin egenskap av part i försäkringsdomstolarna själv väljer den bevisning som verket vill åberopa i enskilda mål. Verket hävdar fortfarande sin rätt att som part välja den bevisning verket vill åberopa. Numera bifogar verket dock alltid all utredning som verket inhämtat från någon medicinskt sakkunnig även då denna inte stöder den uppfattning som verket framför i sitt svaromål.

När det gäller de särskilda förhållandena i detta mål anser riksförsäkringsverket att försäkringsöverdomstolens domslut - med hänsyn till gällande praxis vid den tidpunkt då dom meddelades - sannolikt skulle ha blivit detsamma även om verket hade bifogat CC:s yttrande eller om försäkringsöverdomstolen på eget initiativ inhämtat läkarutlåtande från annan sakkunnig. Riksförsäkringsverket anser att det inte heller i övrigt finns skäl för resning i detta mål och avstyrker därför att resning beviljas.

Regeringsrätten beviljade i beslut den 21 mars 1988 resning i ärendet och undanröjde försäkringskassans beslut samt Försäkringsöverdomstolens och försäkringsrättens domar. Handlingarna överlämnades till försäkringskassan för ny behandling. I sina skäl anförde regeringsrätten att det med hänsyn till den utredning som förelåg i resningsärendet angående AA:s skada och vad som förekommit under målets tidigare handläggning fanns anledning att undanröja de tidigare avgörandena.

Genom beslut i januari 1989 godkände försäkringskassan rygg- och ledbesvär som arbetsskada med visandedag den 26 september 1977 och utgav sjukpenning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring för tiden från den 26 december 1977 till den 31 augusti 1982. Försäkringskassan meddelade beslut om livränta i oktober 1989 med lägsta nivå - 5 %. Eftersom pensionen översteg livräntebeloppet kunde någon arbetsskadelivränta inte utgå.

AA överklagade inte beslutet.

Anspråket

AA begärde i slutet av år 1997 hos Justitiekanslern skadestånd av staten under påstående att försäkringskassan år 1989 felaktigt handlagt hennes ärende om arbetsskada. Justitiekanslern avböjde i beslut den 16 mars 1998 att reglera hennes anspråk. Hon återkom i ärendet med ny begäran om skadestånd av staten med 2,9 miljoner kr för psykiska och fysiska besvär. Som grund åberopade hon, som det fick förstås, att försäkringskassan år 1989 inte iakttagit sina skyldigheter när det gällde att bestämma omfattningen av hennes arbetsskada eftersom man underlåtit att se till hela hennes sjukdomsbild. Justitiekanslern avslog i beslut den 10 december 1998 hennes skadeståndsanspråk.

AA har nu i ny ansökan hit begärt skadestånd av staten med 875 000 kr under åberopande att Riksförsäkringsverket gjort sig skyldig till fel eller försummelse vid handläggningen av hennes arbetsskadeärende genom att dels underlåta att till Försäkringsöverdomstolen år 1982 insända det läkarintyg som verket hade och som talade till hennes förmån, dels inte till hennes fördel överklaga försäkringskassans beslut år 1989 rörande hennes livränta, eftersom den var alldeles för låg. Som det får förstås avser skadeståndet dels den kränkning som hon utsatts för genom myndigheternas handläggning av hennes arbetsskadeärende, dels den högre livränta hon borde ha fått om försäkringskassan bedömt omfattningen av hennes arbetsskada på ett riktigt sätt.

Riksförsäkringsverket har yttrat sig i ärendet. Yttrandet bifogas detta beslut som bilaga (här utesluten).

Gällande regler

Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall staten ersätta skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Enligt 1 kap. 3 § skadeståndslagen skall bestämmelsen om skyldighet att ersätta personskada tillämpas också i fråga om lidande som någon tillfogar annan genom brott mot den personliga friheten, vissa andra i lagrummet angivna brott, eller dylik brottslig gärning.

I 20 kap. 12 § lagen (1962:381) om allmän försäkring fanns (i lydelse vid tidpunkten för handläggningen i Försäkringsöverdomstolen) de grundläggande bestämmelserna om Riksförsäkringsverkets talerätt i socialförsäkringsmål. I första stycket stadgades att Riksförsäkringsverket hade att verka för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tillämpades likformigt och rättvist. Verket fick även till förmån för enskild part föra talan mot försäkringsrätts och allmän försäkringskassas beslut samt begära ändring enligt 10 § samma lag. Vid överklagande till Försäkringsöverdomstolen av enskild skulle verket alltid vara motpart där.

Av 8 kap. 12 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring framgick att bestämmelsen i 20 kap 12 § lagen om allmän försäkring hade motsvarande tillämpning i ärenden enligt lagen om arbetsskadeförsäkring. Av 13 § framgick att Riksförsäkringsverket hade tillsyn i fråga om försäkringskassornas befattning med arbetsskadeförsäkringen.

Justitiekanslerns bedömning

AA:s skadeståndskrav får anses grunda sig på 3 kap. 2 § skadeståndslagen. En grundläggande förutsättning för ansvar enligt denna bestämmelse är att skadan skall ha vållats vid myndighetsutövning.

Vad som läggs Riksförsäkringsverket till last är till att börja med att myndigheten underlåtit att till Försäkringsöverdomstolen ge in ett läkarintyg som talade till AA:s förmån i arbetsskadeärendet.

Riksförsäkringsverket har gjort gällande att verket haft rätt att i egenskap av part underlåta att lämna in läkarintyget i fråga, eftersom verket haft rätt att själv bestämma vilken bevisning det ville åberopa.

I skaderegleringsärendet uppkommer fråga dels om av Riksförsäkringsverket vidtagna åtgärder som part i ett socialförsäkringsmål kan anses ha skett vid myndighetsutövning och dels, om så är fallet, det var felaktigt att underlåta att insända läkarutlåtandet till Försäkringsöverdomstolen. Jag tar först ställning till frågan om verkets åtgärd skett vid myndighetsutövning.

Vad som avses med myndighetsutövning i skadeståndslagens mening framgår närmare av förarbetena till denna lag (prop. 1972:5 s. 311 och s. 498 f). Där sägs bl.a. att ett av de utmärkande dragen för myndighetsutövning i skadeståndslagens mening är att det är fråga om beslut eller åtgärder som har rättsverkningar för den enskilde, vilka ytterst inträder i kraft av samhällets makt över medborgarna. Karaktäristiskt för dessa är att de kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler, inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur. Ett utmärkande drag är att den enskilde medborgaren på visst sätt befinner sig i ett tvångsläge. När det gäller ett beslut som gynnar den enskilde, t.ex. avser en ekonomisk förmån eller ett tillstånd av något slag, kommer tvångssituationen till uttryck i den monopolställning som det allmänna intar och som innebär att den enskilda för att komma i åtnjutande av rättigheten är tvungen att vända sig till samhällsorganen och är helt beroende av att dessa på ett riktigt sätt tillämpar de offentligrättsliga författningsbestämmelser som gäller på det aktuella området. Det rör sig med andra ord också här ytterst om en maktutövning från det allmännas sida.

Det behöver inte vara fråga om sådana beslut eller åtgärder som har omedelbara rättsverkningar för den enskilde och i sig själva innefattar myndighetsutövning. Det kan också röra sig om beslut eller åtgärder som ingår endast som led i myndighetsutövningen men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde, liksom också vissa andra handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen. Ett felaktigt remissyttrande av en myndighet kan t.ex. leda till ett felaktigt beslut av det organ som begärde yttrande, men trots att ett sådant yttrande i och för sig inte utgör utövning av offentlig myndighet kan det leda till skadeståndsskyldighet för remissinstansens handlande (jfr Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning 1 s. 70).

Bestämmelsen om Riksförsäkringsverkets talerätt i socialförsäkringsmål i 12 § lagen om allmän försäkring kom till i samband med att tvåpartsförfarandet infördes i socialförsäkringsprocessen år 1979. Av propositionen i det lagstiftningsärendet (prop. 1977/78:20 s. 80 f) framgår bl.a. att huvudsyftet med införandet av ett sådant system var att tillgodose likformighets- och rättvisesynpunkter. En av fördelarna med systemet bedömdes vara att utredningsmaterialet i målen därigenom skulle bli fullständigare och att domstolen skulle få ett säkrare underlag för sina avgöranden samt att förutsättningarna skulle förbättras att nå riktiga resultat i enskilda ärenden. Departementschefen anförde, när det gällde Riksförsäkringsverkets föreslagna partsställning, att denna ingalunda innebar att verket alltid skulle vara skyldigt att bestrida den enskildes yrkanden utan verket skulle företräda den ståndpunkt som verket ansåg var sakligt befogad. Det ansågs viktigt att verket medverkade till att nödvändig utredning fanns i målet och ytterligare utredning i ett mål kunde naturligtvis, anfördes det, leda till att verket fann anledning att tillstyrka besvär av enskild. I Försäkringsöverdomstolen skulle Riksförsäkringsverket alltid vara motpart mot bakgrund av att det bedömdes vara av särskild vikt att målen där blev så fullständigt utredda och allsidigt belysta som möjligt. I propositionen anfördes vidare att det förutsattes att, för det fall Riksförsäkringsverket var den klagande parten, verket även tillvaratog den enskildes intressen.

Som ovan nämnts hade Riksförsäkringsverket enligt 20 kap. 12 § lagen om allmän försäkring att verka för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen och arbetsskadeförsäkringen tillämpades likformigt och rättvist och av förarbetena till bestämmelsen framgår att Riksförsäkringsverkets ställning som part i socialförsäkringsprocessen var ett utflöde av verkets tillsynsfunktion. Med hänsyn härtill anser jag att verkets åtgärder, när det uppträder som part i mål av nu aktuellt slag, får anses ske vid myndighetsutövning.

Av den berörda bestämmelsens avfattning och förarbetena till denna framgår vidare att det är en självklarhet att verket inte bör underlåta att i utredningen i ett socialförsäkringsmål förete ett infordrat läkarintyg som talar till den klagandes förmån och detta även om verket bedömt intygets bevisvärde som oklart.

Mot bakgrund av vad nu anförts anser jag att Riksförsäkringsverkets underlåtenhet att redovisa det aktuella läkarintyget i AA:s arbetsskadeärende innefattar fel och försummelse vid myndighetsutövning. Frågan är emellertid om skadeståndsskyldighet därmed också uppkommit för staten.

Vad som läggs Riksförsäkringsverket till last i denna del inträffade år 1982 då den s.k. standardregeln i 3 kap. 3 § skadeståndslagen fortfarande gällde. AA:s anspråk skall därför prövas även mot den regeln som innebar att det för skadeståndsskyldighet krävdes att handlandet från en myndighets sida innebar ett åsidosättande av de krav som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål rimligen kan ställas på dess utövning. Även med en tillämpning av den regeln finner jag att staten ådragit sig skadeståndsskyldighet i detta fall.

Fråga uppkommer också om preskription inträtt rörande AA:s anspråk i denna del.

Preskriptionslagen (1981:130) innehåller regler om preskription av fordringar. Frågan om preskriptionstiden för skadeståndsfordringar, i första hand i utomobligatoriska förhållanden, diskuteras ingående i förarbetena till denna lag (prop. 1979/80:119 s. 39-50). Där konstateras att huvudregeln om tio års preskriptionstid från fordringens tillkomst även gäller beträffande utomobligatoriska skadeståndsanspråk. Det innebär i princip att preskriptionstiden räknas från den skadegörande handlingen. Det gäller även om skadan inte inträffar förrän vid en senare tidpunkt eller om skadeeffekten visar sig efter en lång tid.

I 5 § preskriptionslagen anges hur preskription avbryts. Såvitt är känt har någon sådan preskriptionsavbrytande åtgärd som anges i den bestämmelsen inte företagits av AA inom angiven tid och hennes skadeståndsanspråk är således preskriberat i denna del. Justitiekanslern avböjer därför att reglera detta.

AA har också lagt Riksförsäkringsverket till last att verket inte till hennes förmån överklagade försäkringskassans beslut rörande omfattningen av hennes arbetsskada år 1989. Vad hon anfört i denna del ger inte stöd för antagandet att Riksförsäkringsverket skulle ha begått något sådant fel att skadeståndsskyldighet uppkommit för staten. Justitiekanslern avslår därför hennes begäran om skadestånd också på denna grund.