Ersättningsanspråk på grund av överträdelse av gemenskapsrätten avseende bl.a. EG-direktiv angående punktskatt på mineraloljor

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår AA:s anspråk på skadestånd av staten.

Ärendet

Bakgrund

Inom EG har antagits flera rättsakter angående harmonisering av regler på punktskatteområdet. Genom rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor (/"cirkulationsdirektivet"/ EGT nr L 76, 23.3.1992, s. 1) har lagts fast de allmänna villkor som skall gälla i fråga om produkter som är underkastade punktskatt. Direktivet är tillämpligt på mineraloljor, alkohol och alkoholdrycker samt tobaksvaror. Ytterligare regler om punktskatter på mineraloljor har införts genom bl.a. rådets direktiv 92/81/EEG av den 19 oktober 1992 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor (/"mineraloljedirektivet"/ EGT nr L 316, 31.10.1992, s.12) i dess lydelse enligt rådets direktiv 94/74/EG av den 22 december 1994 om ändring av nämnda direktiv (EGT nr L 365, 31.12.1994, s. 46).

Artikel 9.3 i cirkulationsdirektivet (92/12/EEG) har följande lydelse.

Medlemsstaterna får också föreskriva att punktskatt skall tas ut i den medlemsstat där förbrukningen sker vid förvärv av mineraloljor som redan släppts för förbrukning i en annan medlemsstat, om dessa produkter transporteras med ovanliga transportsätt av enskilda individer eller för deras räkning. Med "ovanliga transportsätt" avses transport av bränslen på annat sätt än i fordons tankar eller lämpliga reservdunkar liksom transport av flytande eldningsbränsle på annat sätt än med tankrar som används vid yrkesmässig handel.

Mineraloljedirektivet (92/81/EEG) ålägger medlemsstaterna att ta ut en harmoniserad punktskatt på mineraloljor i enlighet med bestämmelserna i direktivet. Av artikel 8 a i rådets direktiv 92/81/EEG i dess lydelse enligt direktiv 94/74/EG följer att reglerna om punktskattebeläggning i inköpslandet skall gälla också kommersiella motorfordon.

Direktiven blev bindande för Sverige vid anslutningen till Europeiska unionen den 1 januari 1995.

Olja beskattas olika i såväl Finland som Sverige beroende på användningsområde. För att skattemässigt skilja låg- och högbeskattad olja används märk- och färgämnen. I Sverige är lågbeskattad olja grön, medan motsvarande olja i Finland är röd.

Bestämmelser som rör beskattning i Sverige av bl.a. mineralolja finns i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Av dessa bestämmelser framgår att den som för privat ändamål för in bränsle till Sverige från ett annat EG-land är skyldig att betala skatt för bränslet, om han inte visar att skatt har betalats för det i Sverige. Detta gäller flytande bränsle som är avsett för uppvärmning och som förs in på annat sätt än genom distansförsäljning samt motorbränsle som förs in på annat sätt än i fordonstank eller i reservdunk som rymmer högst 10 liter. Det sagda gäller även den för vars räkning införseln äger rum (4 kap. 11 § lagen om skatt på energi). De skattebelopp som skall erläggas framgår av 2 kap. 1 § lagen om skatt på energi. Skattebeloppen har varierat från tid till annan och varierar också beroende på vilken typ av bränsle det rör sig om. Vid privat införsel inträder skatteskyldigheten när bränslet förs in till Sverige (5 kap. 3 § 3 lagen om skatt på energi).

I Sverige är det förbjudet att använda lågbeskattad, grönmärkt olja i alla typer av motordrivna fordon. Lågbeskattad olja får endast användas för drift av stationära motorer och för uppvärmning. Användningsförbudet är sanktionerat med särskilda avgifter. Enligt finsk nationell lagstiftning får rödmärkt olja användas bl.a. för uppvärmningsändamål och i motorfordon. Förbrukningen av sådan olja i bl.a. personbilar medför dock skyldighet att betala tilläggsskatt (gäller fordon registrerade i Finland). I vissa fall kan också en bränsleavgift tas ut. Den finska skatten på rödmärkt olja är avsevärt lägre än den svenska skatten på omärkt, högbeskattad olja som enligt svensk lagstiftning skall användas i motordrivna fordon. Detta ledde till en omfattande gränshandel med rödmärkt olja framförallt i Tornedalen.

För att stävja det skatteundandragande som orsakades av att svenskregistrerade fordon kunde tankas med rödmärkt diesel i Finland beslutade riksdagen att förbudet i lagen om skatt på energi mot användning av grönmärkta oljeprodukter från och med den 1 januari 1996 skulle utvidgas till att omfatta även olja som är rödmärkt enligt finsk lagstiftning (prop. 1995/96:57, bet. 1995/96:SkU17, rskr. 1995/96:120). Den nya regeln medförde att sanktionsavgifter skulle utgå då finsk röd diesel fördes in till Sverige i motorfordons tankar.

Sedan Europeiska kommissionen, generaldirektoratet XXI för tullunion och indirekta skatter, i en skrivelse till regeringen, Finansdepartementet, satt ifråga huruvida det svenska förbudet mot användning av olja som är märkt enligt finska föreskrifter var förenligt med gemenskapsrätten genomfördes på förslag av regeringen en ändring i 2 kap. 9 a § lagen om skatt på energi. Ändringen, som trädde i kraft den 1 juli 1997, innebar att förbudet mot användning av finsk, rödmärkt olja i motordrivna fordon slopades såvitt gällde personbilar, motorredskap och traktorer (prop. 1996/97:122, bet. 1996/97:SkU26, rskr. 1996/97:279). Bestämmelsen skulle tillämpas retroaktivt för tiden från och med den 1 januari 1996. Efter ändringen kom bestämmelsen att ha följande lydelse.

Bestämmelserna i 9 § första och andra styckena gäller även, såvitt avser bränsletank som förser motor på motordrivet fordon med bränsle, oljeprodukt som är eller har varit försedd med sådana av regeringen i föreskrift angivna andra märkämnen än de som avses i 8 § första stycket.

Första stycket gäller inte bränsletank som förser motor på annat motordrivet fordon än lastbil eller buss med bränsle, om bränslet

1. för privat ändamål förts in till Sverige i fordonets tank eller i reservdunk som rymmer högst 10 liter, eller

2. förts in till Sverige i en normal bränsletank på fordonet eller till fordonet kopplad släpvagn som används yrkesmässigt.

Till Justitiekanslern har inkommit ett mycket stort antal ersättningsanspråk från personer företrädesvis bosatta i Tornedalen. Till stöd för sina anspråk har de åberopat bl.a. att de på grund av den svenska lagstiftningen under tiden 1 januari 1996 - den 30 juni 1997 gått miste om möjligheten att köpa lågbeskattad, rödmärkt olja i Finland. De flesta anspråk som inkommit hit får anses grundade på påstående om att de svenska reglerna om förbud mot användningen av finsk röd diesel som motorbränsle i Sverige strider mot gemenskapsrätten och att staten på grund av denna överträdelse har ådragit sig skadeståndsansvar enligt de principer som uttalats av EG-domstolen. Kraven avser till största delen ersättning för skillnaden mellan faktisk kostnad för svensk olja och presumtiv kostnad om motsvarande mängd rödmärkt finsk olja hade kunnat tankas i Finland. Justitiekanslern har den 20 februari 1998 beslutat i ett av dessa ärenden (dnr 2319-97-44). I beslutet har Justitiekanslern angivit bl.a. att EG:s direktiv om punktskatter på mineralolja får uppfattas på så sätt att de ger möjligheter för enskilda att till en medlemsstat fritt införa och använda mineralolja i form av motorbränsle, som inköpts och därvid punktbeskattats i en annan medlemsstat under förutsättning att bränslet transporteras i fordonets egen tank eller i en reservdunk. Justitiekanslern konstaterade att ersättning i dessa fall i princip bör kunna utgå.

Anspråket m.m.

I en skrivelse till Justitiekanslern har AA begärt ersättning av staten med 18 240 kr jämte ränta. Till stöd för anspråket har han angivit bl.a. följande. Genom beslut från riksdag och regering har han under tiden den 1 januari 1996 - den 30 juni 1997 berövats möjligheten att beställa röd finsk eldningsolja utan extra avgifter för uppvärmning av fastigheten. Bränslet har varit i fri cirkulation i Finland och fritt för inköp. Staten har kränkt hans grundläggande rätt som medborgare i ett EU-land att inkomma i landet med legalt inhandlad eldningsolja, utan sanktioner. Genom riksdagens beslut den 19 juni 1997 (SFS 1997:592) är det åter fritt att inkomma i landet som före den 1 januari 1996 med finsk röd eldningsolja. Under den tid användningsförbudet rådde tvingades han använda ett dyrare alternativ.

Justitiekanslerns bedömning

AA:s anspråk synes grunda sig på påstående om att de svenska reglerna om förbud mot användningen av finsk röd diesel för uppvärmningsändamål strider mot gemenskapsrätten.

Beträffande staters skadeståndsansvar har EG-domstolen i ett flertal domar lagt fast att en medlemsstat kan bli skadeståndsskyldig gentemot enskilda om staten åsidosatt de förpliktelser som följer av gemenskapsrätten (se t.ex. domarna Francovich m.fl., Brasserie du Pêcheur och Factortame samt Dillenkofer m.fl.). Enligt domstolens praxis gäller som förutsättning för skadestånd att den rättsregel som överträtts är avsedd att skapa rättigheter för enskilda, att statens överträdelse är tillräckligt klar samt att det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som åsamkats de drabbade.

En första fråga är om de svenska bestämmelserna om punktskatt på olja för uppvärmning (4 kap. 11 § 1 lagen om skatt på energi) överhuvudtaget innebär någon överträdelse av gemenskapsrätten. Enligt dessa regler inträder skattskyldighet vid privat införsel av eldningsolja såvida inte det visas att skatt redan erlagts i Sverige. Undantag görs dock beträffande distansförsäljning, dvs. bl.a. när bränslet säljs från ett annat EU-land till en privat köpare i Sverige och leverantören ombesörjer transporten. Eldningsolja som t.ex. röd diesel kan också användas som motorbränsle. Om den transporteras i ett fordons bränsletank eller i en reservdunk får den vid införseln anses som motorbränsle även om oljan senare skall användas till något annat. Någon skyldighet att erlägga punktskatt i Sverige föreligger inte då. Något förbud mot användningen av finsk röd diesel för uppvärmningsändamål har till skillnad från vad som varit fallet med dess användning som motorbränsle inte uppställts.

AA har inte närmare angett i vilket avseende Sverige överträtt gemenskapsrätten. Han har endast uppgivit att han förhindrats att beställa villaolja från Finland.

Enligt min mening står de svenska bestämmelserna om skattskyldighet vid privat införsel av eldningsolja i överensstämmelse med gemenskapsrätten. Cirkulationsdirektivet (92/12/EEG) medger sålunda uttryckligen att mineralolja som köpts i beskattat skick i ett medlemsland beskattas på nytt i det medlemsland där förbrukningen sker om oljan transporteras av enskilda individer eller för deras räkning (art. 9.3). Möjligheten att ta ut punktskatt gäller dock inte när oljan transporteras med tankrar som används i yrkesmässig handel eller i ett fordons bränsletank eller i en reservdunk. Uttrycket tankrar i yrkesmässig handel måste uppenbarligen förstås så att därmed avses transporter av olja som sker i sedvanliga tankbilar och som ombesörjs av en oljeleverantör. Uttrycket kan däremot inte ta sikte på sådana fall då en privatperson själv eller med annans hjälp hämtar olja i en tankbil på ett försäljningsställe. Jag kan alltså konstatera att undantaget från direktivets möjlighet att ta ut punktskatter återspeglas fullt ut i den svenska lagstiftningen både när det gäller transporter i yrkesmässig handel och i fordons bränsletankar och i reservdunkar. Någon överträdelse av gemenskapsrätten i detta hänseende har alltså inte skett och någon skadeståndsskyldighet för staten har inte inträtt.

I sammanhanget vill jag också peka på att frågan om privatpersoners rätt att köpa och föra in finsk röd olja för uppvärmningsändamål utan att behöva betala både svensk och finsk punktskatt har behandlats i riksdagen ett flertal gånger (se bl.a. bet. 1997/98:SkU18, bet. 1997/98:SkU25 och bet. 1998/99:SkU1). I samtliga fall har motionsyrkanden om en ändring av de svenska reglerna avslagits. Frågan har nyligen varit föremål för riksdagens behandling med anledning av ett motionsyrkande (motion 1998/99:Sk641). Riksdagen uttalade som sin mening att någon ändring av de svenska reglerna inte borde ske (bet. 1998/99:SkU13, prot. 1998/99:66).

Till det anförda vill jag lägga att man vid en ytterligt välvillig inställning till AA:s anspråk möjligtvis skulle kunna uppfatta hans inställning som så att han på grund av det svenska förbudet mot användning av finsk röd diesel som motorbränsle i praktiken förhindrats att i Finland köpa sådan olja för uppvärmningsändamål och frakta hem den i bränsletanken till ett motorfordon eller i en reservdunk Han har emellertid inte ens gjort gällande att så varit fallet. Även om det uttryckligen skulle ha åberopats att användningsförbudet medfört sådana konsekvenser torde det knappast kunna godtas utan starka bevis eftersom påståendet måste anses falla på sin egen orimlighet. Med hänsyn till de förhållandevis små mängder bränsle som kan fraktas i en bränsletank och i en reservdunk framstår det nämligen som helt irrationellt att någon skulle utnyttja ett sådant transportsätt för att tillgodose sitt behov av villaolja. Mer än någon annanstans gäller detta naturligtvis i norra Sverige där åtgången av olja för uppvärmningsändamål torde vara betydligt större än i övriga delar av landet.

Det kan också tilläggas att det står i överensstämmelse med artikel 9.3 i cirkulationsdirektivet (92/12/EEG) att punktskattebelägga en privatpersons införsel av olja för uppvärmningsändamål om transporten skett på ett ovanligt sätt, t.ex. i större dunkar eller tankar som forslas på en släpvagn till en personbil.

Med stöd av det anförda avböjer jag att reglera AA:s anspråk på ersättning av staten.