Anspråk på skadestånd av staten på grund av felaktiga beslut av Finsk-svenska gränsälvskommissionen

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår AA:s anspråk på skadestånd av staten.

Ärendet

Bakgrund

Finland och Sverige träffade den 16 september 1971 en överenskommelse, gränsälvsöverenskommelsen, om samarbete i vissa frågor beträffande vattenområdena i Könkämä och Muonio älvar, delar av Torne älv (gränsälvarna mellan de båda länderna) samt viss del av Bottniska viken vid Torne älvs utflöde. Samarbetet enligt överenskommelsen avsåg bl.a. fisket i vattenområdena. För samarbetet inrättades ett särskilt mellanstatligt organ, finsk-svenska gränsälvskommissionen. Som bilagor till överenskommelsen fogades bl.a. två, av parterna beslutade stadgor, den ena avseende gränsälvskommissionen och den andra avseende fisket inom Torne älvs fiskeområde. Enligt den sistnämnda stadgan fick gränsälvskommissionen bl.a. behörighet att ge dispens från vissa av de i stadgan intagna fiskebestämmelserna (22 §). Vidare fanns i stadgan (24 §) bestämmelser om straff när fiskebestämmelserna åsidosattes. I lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen den 16 september 1971 mellan Sverige och Finland föreskrevs att artiklarna i överenskommelsen med undantag för slutbestämmelserna skulle gälla som svensk lag. Genom kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde inkorporerades även stadgan här i landet. Stadgan skulle därvid ha den lydelse som framgick av bilagan till förordningen. Lagen liksom kungörelsen trädde i kraft den 1 januari 1972.

Finland och Sverige kom år 1987 överens om vissa ändringar av fiskestadgan. Ändringarna innebar såvitt nu är av intresse att gränsälvskommissionen bemyndigades att utfärda vissa föreskrifter om bl.a. begränsning av eller förbud mot användningen av vissa fiskeredskap samt att straffbestämmelserna i stadgan gjordes tillämpliga också vid brott mot gränsälvskommissionens föreskrifter. Överenskommelsen blev tillämplig i Sverige genom en förordning samma år om ändring i 1971 års kungörelse. Därvid föreskrevs att bl.a. 22 och 24 §§ i stadgan om fisket inom Torne älvs fiskeområde skulle erhålla ny lydelse.

Med stöd av det givna bemyndigandet utfärdade gränsälvskommissionen sedermera en kungörelse om förbud mot fiske med fasta redskap. Med tillämpning av kungörelsen samt 22 och 24 §§ i stadgan dömde Haparanda tingsrätt år 1994 en person för olaga fiske. Sedan domen överklagats fastställde Hovrätten för Övre Norrland domslutet. Även den domen överklagades och genom dom den 13 juni 1996 ändrade Högsta domstolen hovrättens dom och ogillade åtalet för olaga fiske. I domen konstaterade Högsta domstolen att den i regeringsformen stadgade ordningen för överlåtelse av befogenhet till mellanfolklig organisation fick anses ha blivit åsidosatt i väsentligt hänseende när regeringen i 1987 års förordning till gränsälvskommissionen överlät rätt att besluta om en sådan föreskrift som den åtalade hade brutit mot. Felet framstod enligt Högsta domstolen som uppenbart. Gränsälvskommissionens föreskrift fick därför inte tillämpas i målet och åtalet skulle alltså ogillas.

Med anledning av bl.a. utgången i Högsta domstolen genomfördes år 1997 en provisorisk åtgärd för att det skulle bli möjligt att meddela föreskrifter om fisket i Torne älvs fiskeområde (prop. 1996/97:94, bet JoU21). Genom lagen (1997:201) om befogenhet att besluta om fisket i Torne älvs fiskeområde fick sålunda regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigande att meddela sådana föreskrifter. Regeringen gavs också rätt att överlämna till gränsälvskommissionen att besluta i särskilda fall om fisket i fiskeområdet. Mellan Finland och Sverige träffades härefter en överenskommelse om att 22 § fiskestadgan såvitt avsåg det år 1987 överenskomna bemyndigandet tills vidare skulle suspenderas.

Anspråk m.m.

AA och andra fiskare har, genom förbundsjuristen BB, begärt ersättning av staten på grund av gränsälvskommissionens beslut som visat sig felaktiga. Till följd av beslutet har de förlorat inkomster från fisket. Ombudet för fiskarna och Justitiekanslern har träffat en överenskommelse genom vilken bestämts att AA:s anspråk skall behandlas som ett s.k. pilotfall och att de andra har åstadkommit preskriptionsavbrott genom sin framställan hit.

Fiskeriverket har avgett yttrande.

AA har fått del av yttrandet och kommit in med synpunkter.

Gällande regler m.m.

Gränsälvsöverenskommelsen

Gränsälvsöverenskommelsen innebar att befogenheter som tidigare tillkom svenska och finska domstolar och administrativa myndigheter överfördes till gränsälvskommissionen och att det skapades ett särskilt regelsystem för de frågor som omfattades av överenskommelsen. Den innehåller sålunda en utförlig materiell reglering av frågor om byggande i vatten, vattenreglering, fiske och skydd mot vattenförorening inom ett område som omfattar gränsälvarna mellan Sverige och Finland jämte deras tillflöden, sidoflöden och utflöden samt skärgårdsområdet utanför Torne älv. I den mån överenskommelsen inte innefattar särskilda bestämmelser skall dock enligt kap. 1 artikel 8 inom vardera staten där gällande rätt tillämpas

I kap. 2 i överenskommelsen finns särskilda bestämmelser om gränsälvskommissionens sammansättning m.m. Kommissionen består av sex medlemmar av vilka varje stat utser tre. En medlem från varje land skall vara lagkunnig. Medlemmarna är underkastade straffrättsligt ansvar i sitt hemland för sina handlingar i tjänsten (artikel 5). Ytterligare bestämmelser om kommissionen finns i den till överenskommelsen fogade stadgan för finsk-svenska gränsälvskommissionen.

När det gäller byggande i vatten och vattenreglering skall gränsälvskommissionen med tillämpning av de materiella reglerna avgöra bl.a. frågor om tillstånd och ersättning. Också beträffande skyddet mot vattenförorening ankommer det på gränsälvskommissionen att pröva bl.a. tillåtlighetsfrågor. I överenskommelsen finns särskilda regler om förfarandet i mål av den angivna arten. Enligt uttryckligt stadgande får vissa avgöranden också överklagas till vattenöverdomstolen i vederbörande stat. I övrigt är kommissionens beslut inte överklagbara.

Överenskommelsens föreskrifter om fisket avser frågor om hur det får bedrivas. Kompletterande bestämmelser finns i stadgan om fisket i Torne älvs fiskeområde. Kommissionens uppgifter beträffande fisket är mindre långtgående än när det gäller övriga frågor som omfattas av överenskommelsen och innebär bortsett från vissa speciella beslutsuppgifter i huvudsak administration och tillsynsuppgifter. Även beträffande denna ärendegrupp finns förfaranderegler. På fiskeområdet kan kommissionens beslut inte överklagas.

Vid prövningen av de frågor som ankommer på gränsälvskommissionen skall samtliga medlemmar delta. Vid skiljaktiga meningar krävs att minst fyra kommissionsmedlemmar, varav minst två från varje stat, är ense. I vissa fall skall frågor hänskjutas till regeringarna i Finland och Sverige för avgörande.

Regeringsformen

I 10 kap. 5 § regeringsformen finns bestämmelser om överlåtelse av beslutsbefogenheter till internationella organ. I paragrafens första stycke regleras överlåtelse av beslutanderätt till EG. Enligt paragrafens andra stycke får i andra fall beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen och som avser bl.a. meddelande av föreskrifter i begränsad utsträckning överlåtas till mellanfolklig organisation, som Sverige är eller skall bli anslutet till, eller till en mellanfolklig domstol. Överlåtelse får dock inte ske beträffande stiftande av grundlag m.m. Vid överlåtelse av beslutanderätten skall tillämpas vad som gäller vid stiftande av grundlag. Riksdagen kan också fatta beslut om överlåtelse med särskild kvalificerad majoritet.

Reglerna i regeringsformen om överlåtelse av beslutsbefogenheter fick sin nuvarande utformning i samband med Sveriges inträde i EU år 1995. Tidigare kunde beslutsbefogenheter överlåtas endast i de fall som numera regleras i paragrafens andra stycke.

Enligt 11 kap. 14 § regeringsformen skall en domstol eller annat offentligt organ som finner att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst inte tillämpa föreskriften. Om föreskriften har meddelats av riksdagen eller regeringen skall en tillämpning underlåtas bara i det fallet att felet är uppenbart.

Skadeståndslagen

Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall staten eller kommun ersätta personskada, sakskada eller förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar.

Av 3 kap. 7 § skadeståndslagen framgår att talan om skadestånd enligt 2 § på grund av fel eller försummelse av bl.a. regeringen får föras endast om det felaktiga beslutet har ändrats eller upphävts.

Justitiekanslerns bedömning

AA får som grund för sitt ersättningsanspråk anses ha åberopat både att regeringen förfarit felaktigt genom att i 1987 års förordning bemyndiga gränsälvskommissionen att meddela föreskrifter om fisket och att kommissionen begått fel då sådana föreskrifter beslutades med stöd av bemyndigandet.

Jag tar upp de olika frågorna i den angivna ordningen.

1987 års bemyndigande

Jag tar Högsta domstolens dom i det inledningsvis redovisade brottmålet som utgångspunkt för min bedömning av frågan huruvida staten bär ett skadeståndsansvar enligt 3 kap 2 § skadeståndslagen för det bemyndigande som gavs gränsälvskommissionen. I domen har konstaterats att stadgad ordning i väsentligt hänseende har åsidosatts vid tillkomsten av bemyndigandet samt att felet är uppenbart.

För att det fel som begåtts skall kunna grunda skadeståndståndsskyldighet för staten krävs att felet begåtts vid myndighetsutövning. Eftersom det är regeringen som beslutat om bemyndigandet gäller vidare att en talan om skadestånd på grund av felet bara får föras om beslutet ändrats eller upphävts.

Myndighetsutövning anses typiskt sett innefatta sådana situationer där det allmänna (stat eller kommun) genom beslut eller andra åtgärder ger uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna på ett sätt som de inte kan motsätta sig. Det rör sig om situationer där t.ex. staten utnyttjar sin överhöghet över medborgarna genom att med stöd av lag eller andra föreskrifter tvinga dem att göra eller tåla något (förpliktande beslut) eller omvänt att besluta om rättigheter eller förmåner som tillkommer dem (gynnande beslut). Ett karaktäristiskt element är sålunda den enskildes beroendeställning i förhållande till myndigheten, se t.ex. redogörelsen i betänkandet SOU 1995:55 Det allmännas skadeståndsansvar s. 71 ff.

Myndighetsutövning omfattar i första hand åtgärder och beslut i enskilda fall. Även meddelandet av föreskrifter, s.k. normbeslut, kan emellertid vara att anse som myndighetsutövning och därmed skadeståndsgrundande (se Bertil Bengtsson Skadestånd vid myndighetsutövning I s. 67 och Lena Marcusson Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet s. 67 ff.). En viktig avgränsning av tillämpningsområdet för 3 kap. 2 § skadeståndslagen är emellertid att besluten eller åtgärderna skall ha omedelbar rättsverkan för enskilda.

I förevarande fall rör det sig om ett bemyndigande från regeringen till gränsälvskommissionen att besluta om vissa föreskrifter. Enligt min mening är det uppenbart att det beslutet i sig inte har omedelbar rättsverkan för enskilda. Över huvud taget framstår det som främmande att se ett sådant bemyndigande som ett utflöde av samhällets rätt att utöva makt i förhållande till medborgarna. Jag kan därför inte finna att det konstaterade felet har begåtts vid myndighetsutövning. Det oriktiga bemyndigandet kan alltså inte föranleda att staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen är skyldig att utge ersättning till AA för de påstådda skadorna.

Med detta ställningstagande skulle jag inte behöva gå in på frågan huruvida 3 kap. 7 § skadeståndslagen utgör ett hinder för hans talan. Jag kan dock inte underlåta att påpeka att kungörelsen om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde alltjämt har den lydelse den fick genom 1987 års ändring. Formellt sett kvarstår alltså bemyndigandet för gränsälvskommissionen att meddela föreskrifter och regeringens beslut har inte ändrats eller upphävts. Som redovisats ovan har emellertid bemyndigandet suspenderats genom en överenskommelse mellan Finland och Sverige. I stället har regeringen eller en därtill utsedd myndighet fått rätt att besluta om föreskrifterna. Enligt min mening framstår det som tveksamt om detta formellt sett kan jämställas med att ett regeringsbeslut ändrats eller upphävts.

Gränsälvskommissionens föreskrifter

De föreskrifter som gränsälvskommissionen utfärdat har inneburit förbud mot fiske med vissa redskap och har otvivelaktigt varit av den karaktären att de haft omedelbar rättsverkan för de enskilda som förbudet riktade sig mot. Enligt min mening är därför kommissionens beslut en sådan förpliktande åtgärd som typiskt sett fyller kriterierna för att kunna karaktäriseras som myndighetsutövning. Den skadeståndsskyldighet för staten som följer av 3 kap. 2 § skadeståndslagen gäller emellertid endast vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Det innebär i första hand att staten bär ansvaret när ett statligt organ handlat felaktigt eller försumligt vid sin myndighetsövning. Staten kan emellertid också ha skadeståndsansvaret när ett enskilt organ såsom ett bolag eller en stiftelse anförtrotts myndighetsutövning. Det utslagsgivande för avgränsningen av statens skadeståndsansvar synes vara att det rör sig om offentlig verksamhet som enligt den offentligrättsliga regleringen ankommer på staten även om den i praktiken anförtrotts någon annan.

Gränsälvskommissionen är inte en statlig myndighet eller ett svenskt privaträttsligt subjekt utan en mellanfolklig organisation. Gränsälvsöverenskommelsen innebär att de uppgifter som tidigare ålegat de finska och svenska myndigheterna beträffande frågor om byggande i vatten, fiske m.m. i vattenområdena mellan de båda länderna skall fullgöras av gränsälvskommissionen. Innebörden av överenskommelsen är att Finland och Sverige överlåtit sina maktbefogenheter på kommissionen. Att överenskommelsen har denna innebörd belyses inte minst av att Högsta domstolen funnit att 10 kap. 5 § regeringsformen borde ha tillämpats på ett bemyndigande för kommissionen att meddela föreskrifter. Förhållandet kan också beskrivas så att riksdagen genom att såsom skett inkorporera överenskommelsen i svensk rätt föreskrivit att den svenska offentligrättsliga regleringen inte skall gälla den verksamhet som omfattas av överenskommelsen och att ansvaret blivit en mellanstatlig angelägenhet.

Det bör vidare framhållas att överlåtelsen av maktbefogenheter från svenska statens sida är definitiv i den bemärkelsen att staten inte ensidigt kan ändra mandatet för kommissionen utan att säga upp hela överenskommelsen i den därför föreskrivna ordningen. Enligt min mening kan den situationen inte jämställas med att myndighetsutövning överlämnas till ett privaträttsligt organ i Sverige. Ett sådant bemyndigande kan när som helst återkallas genom beslut av riksdagen eller regeringen.

Det i 3 kap. 2 § skadeståndslagen valda uttrycket "verksamhet för vars fullgörande staten eller kommun svarar" synes av förarbetena att döma ha valts för att markera fördelningen av skadeståndsansvaret mellan staten och kommunerna. Förarbetena ger inte någon ledning för hur man skall bedöma det fallet att staten överlåtit sina maktbefogenheter till ett internationellt organ. Frågan huruvida staten kan bära skadeståndsansvaret i ett sådant fall får därför avgöras med utgångspunkt i lagtextens ord. Eftersom begreppet myndighetsutövning är ett uttryck för det allmännas befogenheter gentemot enskilda och då det i lagtexten ställts upp kravet att det skall vara fråga om verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar kan jag inte finna att 3 kap. 2 § skadeståndslagen är tillämplig då offentlig verksamhet övergått till ett internationellt organ och staten därmed avsagt sig ansvaret för verksamheten. Ett annat synsätt skulle innebära att staten och eventuellt kommunerna skulle bära skadeståndsansvar på de samhällsområden där beslutanderätt överlåtits till EG.

Min uppfattning är alltså att skadeståndslagen inte omfattar kommissionens verksamhet och att AA därför inte är berättigad till ersättning för de påstådda skadorna. Jag vill emellertid tillägga följande.

De föreskrifter som beslutats av kommissionen har inte varit lagstridiga eller eljest felaktiga i sig. Det fel som förekommit är att föreskrifterna beslutats med stöd av ett svenskt bemyndigande som inte tillkommit i den ordning som föreskrivs i regeringsformen. Vad som möjligen kan läggas gränsälvskommissionen till last är att kommissionen inte i enlighet med 11 kap. 14 § regeringsformen underlåtit att utnyttja bemyndigandet. Enligt min mening har det emellertid inte funnits någon skyldighet för kommissionen att följa detta stadgande. Kommissionen är som nämnts tidigare ett mellanfolkligt organ och dess verksamhet har uttömmande reglerats i gränsälvsöverenskommelsen. Den i kap. 1 artikel 8 intagna hänvisningen till gällande rätt i Finland och Sverige innebär att intern rätt är subsidiärt tillämplig men synes inte ta sikte på själva förfarandet i kommissionen utan på de materiella reglerna. Av hänvisningen följer emellertid också att t.ex. svenska rättegångsregler skall tillämpas när ett avgörande av kommissionen överklagats till svensk domstol samt att svenska bestämmelser om särskilda rättsmedel kan bli tillämpliga när ett beslut av kommissionen rör svenska intressen. Med detta synes även följa att en svensk domstol kan pröva huruvida ett avgörande från kommissionen överensstämmer med regeringsformen. Att av artikel 8 dra slutsatsen att kommissionen skulle vara skyldig att följa konstitutionella bestämmelser i de båda länderna skulle emellertid föra för långt. En sådan tolkning skulle i realiteten innebära att kommissionen hade mandat att överpröva de överenskommelser som de fördragsslutande länderna träffat. Enligt min mening ger gränsälvsöverenskommelsen inte stöd för en så långtgående tolkning av kommissionens uppgifter. Jag kan alltså inte finna att kommissionen begått något fel då fiskeförbudet meddelades.

Mina nu gjorda ställningstaganden medför att jag inte har anledning att gå in på någon bedömning av skäligheten av de yrkade beloppen.

Sammanfattningsvis avböjer jag att reglera AA:s anspråk också såvitt det avser påstådda skador till följd av gränsälvskommissionens föreskrifter.