Remissyttrande över betänkandet Det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-regler (SOU 1997:194)

Sammanfattning

Justitiekanslern ifrågasätter till viss del det resonemang som förs i betänkandet om tillämpligheten av den grundläggande regeln om det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-regler men delar trots detta utredarens slutsats att det, i vart fall för närvarande, saknas anledning att föreslå någon ändring av 3 kap. 2 § SkL. Justitiekanslern kan dock inte tillstyrka förslaget om att upphäva 3 kap. 7 § SkL samt avstyrker den del av förslaget till ändring i 3 kap. 10 § SkL som innebär att talan om ersättning på grund av överträdelser av EG-regler genom beslut av riksdag eller regering skall väckas i Högsta domstolen. Vidare förordas en översyn av processreglerna för skadeståndsmål.

I det följande lämnar Justitiekanslern närmare synpunkter på betänkandets resonemang och förslag under rubriker motsvarande de avsnitt i betänkandet där förslagen behandlas.

Allmänna synpunkter och den grundläggande regeln om det allmännas skadeståndsansvar (10.1 och 10.2)

I resonemanget om ett eventuellt behov av anpassning av 3 kap. 2 § skadeståndslagen till den praxis som utvecklats av EG-domstolen rörande staternas skadeståndsansvar konstateras i betänkandet att den nationella regleringen i princip träder in först sedan det prövats om överträdelsen har de kvalifikationer som krävs för rätt till ersättning enligt de kriterier som EG-domstolen slagit fast. Utredaren har till följd härav stannat vid den slutsatsen att i de delar 3 kap. 2 § SkL anger förutsättningarna för uppkomsten av ett skadeståndsansvar är den en rent nationell regel som inte kräver någon anpassning till gemenskapsrätten (se betänkandet s. 144).

I det resonemang som förs i betänkandet övervägs inte närmare om det finns någon skillnad mellan att en talan om ersättning grundas på påstående om bristande genomförande av EG-regler (lagstiftningsfel) och en talan grundad på påstående om underlåten eller felaktig tillämpning av en EG-regel som oavsett nationellt genomförande borde ha tillämpats (tillämpningsfel).

Justitiekanslern ifrågasätter om inte en sådan skillnad finns och om inte 3 kap. 2 § SkL kan bli tillämplig, åtminstone i de fall talan om ersättning grundas på påstående om tillämpningsfel av en tjänsteman eller myndighet. Såsom påpekas i betänkandet har det ibland också visat sig vara tveksamt om prövningen av ett visst krav bör ske utifrån förutsättningen att anspråket grundas på påstående om överträdelse av EG-regler eller enligt den svenska skadeståndslagens regler (se betänkandet s. 98).

Till belysande av problematiken kan framhållas att det kan förekomma fall då en svensk regel strider mot en EG-regel som är av den karaktären att den har direkt effekt och direkt tillämplighet. I den situationen kan staten eventuellt hållas ansvarig för en överträdelse av EG-rätten. En myndighet som tillämpat den svenska regeln kan emellertid hållas ansvarig för ett tillämpningsfel bestående i att man underlåtit att ge företräde åt EG-regeln. 3 kap. 2 § skadeståndslagen kan då tillämpas. Justitiekanslern anser att det i vissa fall kan vara en fördel om skadeståndslagen kan tillämpas i stället för EG-rättens principer och från EG-domstolens horisont torde en sådan ordning i och för sig vara acceptabel så länge som utgången i det enskilda fallet blir detsamma oavsett vilket rättssystem som tillämpas. Det kan anmärkas att Justitiekanslern i ett skaderegleringsärende (se JK-beslut 1997 s. 129) valt att avgöra skadeståndsfrågan med tillämpning av skadeståndslagen även om förutsättningarna för ersättning också förelegat enligt EG-domstolens kriterier.

Samtidigt bör det hållas i minnet att tillämpningsfel kan vara av den arten att skadestånd inte kan utgå med stöd av skadeståndslagen men väl i enlighet med de kriterier som lagts fast av EG-domstolen.

Med de anförda synpunkterna ansluter sig Justitiekanslern till uppfattningen i betänkandet att det inte är meningsfullt att eftersträva en bättre överensstämmelse mellan skadeståndslagen och EG-rättens skadeståndsregler än den som redan finns.

Skadestånd med anledning av beslut av de högsta statsmakterna och domstolarna (10.3)

Justitiekanslern avstyrker förslaget om upphävande av 3 kap. 7 § SkL.

Som konstateras i betänkandet torde något behov av en ändring i 3 kap. 7 § SkL inte föreligga för att enskilda skall tillförsäkras det rättsskydd som gemenskapsrätten kräver, detta främst med hänsyn till att bestämmelsen endast begränsar talerätten enligt 3 kap. 2 §. I den praktiska tillämpningen har såväl domstolarna som Justitiekanslern också godtagit att talan fått föras mot staten på grund av exempelvis brister vid genomförandet av EG-regler som kan läggas statsmakterna till last. Något absolut krav på att regeln i 3 kap. 7 § skall ändras följer inte av vårt medlemskap i EU. På samma sätt som när det gäller förhållandet till 3 kap. 2 § är rätten att föra skadeståndstalan mot beslut av regering och riksdag samt de högsta dömande instanserna grundad direkt på gemenskapsrätten.

Även om en ändring av 3 kap. 7 § således inte är nödvändig för att vi skall uppfylla våra EG-rättsliga principer har Justitiekanslern sympati för tanken att det - i rent informativt syfte - bör klargöras att regeln inte är tillämplig då talan förs om ersättning enligt EG-rätten. En liknande fråga behandlades under beredningen av grundlagsändringarna inför det svenska EG-medlemskapet då det fanns bl.a. förslag om att 11 kap. 14 § regeringsformen skulle förses med ett klargörande tillägg om att uppenbarhetsrekvisitet inte är tillämpligt om en svensk föreskrift står i strid med en rättsregel som är beslutad inom EG och som skall tillämpas här i riket. Lagstiftaren ansåg emellertid att det även utan något tillägg till 11 kap. 14 § RF klart att EG-rätten kan ges det företräde i förhållande till nationell rätt som den anses ha. Flera remissinstanser påpekade att någon hierarkiskt förhållande inte råder i förhållandet mellan dessa olika regler. EG-rättsakter hämtar ur svensk synpunkt sin rättsverkan uteslutande ur det förhållandet att Sverige avstått viss normgivningsmakt genom att överlåta den till EG. Vid ett medlemskap har således svenska domstolar och myndigheter att vid lagkonflikt sätta en svensk regel som strider mot EG-rätten åt sidan eftersom den svenska regeln beslutats av en instans som - inte längre - är behörig normgivare (se prop. 1993/94:114 s. 27 och bet. 1993/94:KU21). Trots detta anser Justitiekanslern att när det som i förevarande fall är fråga om en regel av stor betydelse för enskilda finns anledning att lagstiftningsvägen klargöra rättsläget.

Att härifrån ta steget till att 3 kap. 7 § SkL helt skall upphävas för dock för långt. Bestämmelsen har motiverats av starka konstitutionella och praktiska hänsyn som har sin bakgrund i vår interna rättsordning. Det är i och för sig riktigt att de olägenheter som taleförbudet är avsett att eliminera inte längre kan undvikas på grund av de förpliktelser som följer med vårt EU-medlemskap. Samma argument kan åberopas för att även regeln i 11 kap. 14 § regeringsformen bör ändras så att kravet på att felet skall vara uppenbart slopas. Enligt Justitiekanslerns mening är inte argumentet övertygande. Det är en sak att Sveriges anslutning till EU medför att den svenska rättsordningen får vika på de områden som omfattas av medlemskapet. Härmed är dock inte sagt att vi på de områden som inte täcks av medlemskapet behöver göra avsteg från principer som sedan länge har varit förhärskande här.

Justitiekanslern kan i och för sig ha förståelse för synsättet att rättviseskäl kan tala för att en skadelidande inte skall ha sämre ställning när ett skadeståndsanspråk grundas exempelvis på ett beslut av regeringen som strider mot grundlagen eller vanlig lag än när det grundas på en överträdelse av EG-rätten. Situationerna är emellertid inte helt parallella. De skadeståndsrättsliga principer som lagts fast av EG-domstolen bygger på tanken att de rättigheter som gemenskapsrätten tillförsäkrar den enskilde kan få full genomslagskraft endast om denne garanteras kompensation när staterna inte uppfyller sina förpliktelser. Skadeståndsmöjligheten blir därmed den enskildes främsta remedium för att få rätt och i många fall saknas det andra möjligheter för honom att få sina rättigheter tillgodosedda. När det däremot gäller rättigheter som följer av våra nationella regler erbjuder rättsordningen också andra möjligheter till rättelse än skadeståndsvägen. Förvaltningsbeslut kan t.ex. angripas genom möjligheterna till rättsprövning och de extraordinära rättsmedlen ger möjlighet till omprövning av domar och beslut från de högsta dömande instanserna, något som i sin tur ger möjlighet att med stöd av skadeståndslagens nuvarande regler erhålla ersättning.

Justitiekanslern ifrågasätter också resonemanget om att möjligheterna till skadestånd på grund av beslut av de högsta statsmakterna skulle kunna öppnas utan att en konflikt med 11 kap. 14 § regeringsformen uppkommer (jfr betänkandet s. 148). En förutsättning för att skadeståndsgrundande fel eller försummelse skall kunna konstateras torde dessutom i vissa fall vara att en av riksdagen eller regeringen beslutad regel uppenbart stred mot en överordnad norm och då inte borde ha tillämpats.

De skäl som motiverat införandet av 3 kap. 7 § SkL torde fortfarande ha stark bärkraft och det bör enligt Justitiekanslerns mening krävas att andra skäl av större tyngd talar för en ändring. De skäl som åberopats i betänkandet har såvitt Justitiekanslern kan bedöma inte en sådan tyngd. Under alla förhållanden bör en ändring inte genomföras på grundval av det förhållandevis begränsade underlag som föreligger i detta ärende. Om en ändring anses motiverad bör frågan tas upp i ett vidare sammanhang.

Om regeringen skulle föreslå riksdagen att 3 kap. 7 § SkL skall upphävas ifrågasätter Justitiekanslern om det inte finns skäl att överväga en övergångsbestämmelse av innebörden att äldre bestämmelser skall tillämpas på beslut som fattats före lagens ikraftträdande, i vart fall om talan inte avser ersättning på grund av överträdelse av EG-regler.

Prövningen av skadeståndskrav med anledning av beslut av de högsta statsmakterna och domstolarna (10.4)

I betänkandet föreslås att 3 kap. 10 § SkL justeras för att klargöra att den numera även reglerar hanteringen av krav grundade på överträdelser av gemenskapsrätten.

Justitiekanslern motsätter sig den del av förslaget till ändring av 3 kap. 10 § SkL som innebär att talan om ersättning på grund av överträdelser av EG-regler genom beslut av riksdagen eller regeringen skall väckas i Högsta domstolen.

Den nuvarande ordningen där skadeståndsanspråk som hänför sig till beslut av regering och riksdag samt avgöranden av Högsta domstolen och Regeringsrätten skall prövas av Högsta domstolen har sin bakgrund i forumbestämmelserna vid åtal mot statsråd, justitieråd och regeringsråd. Det kan från mera principiella utgångspunkter ifrågasättas om forumbestämmelserna verkligen motiverar att samma ordning skall tillämpas när det är fråga om överträdelser av EG-rätten som regering och riksdag svarar för. Anknytningen till brott som kan begås i tjänsten av denna personkrets är ytterligt svag när det gäller skadestånd på grund av överträdelser av gemenskapsrätten.

Justitiekanslern kan för sin del inte finna några principiella, tungt vägande skäl för att talan om skadestånd som grundas på överträdelser av EG-rätten hänförliga till åtgärder av riksdagen eller regeringen skall handläggas i annan ordning än tvistemål i allmänhet. Ett stöd för att underrätt bör kunna pröva sådana mål är att några särskilda forumregler inte gäller vid laglighetsprövningen enligt 11 kap. 14 § regeringsformen. I båda fallen är det ytterst fråga om att regeringen eller riksdagen påstås ha överskridit de rättsliga ramarna för sin verksamhet.

Skälet till Justitiekanslerns inställning är dock i första hand att Högsta domstolen inte bör belastas med uppgiften att vara första instans annat än när det saknas någon annan rimlig lösning. Justitiekanslern kan för sin del inte finna några principiella eller praktiska skäl som talar för att mål om ersättning grundade på påstående om överträdelse av EG-rätten bör handläggas i annan ordning än den som normalt gäller för tvistemål, dvs. med tingsrätt som första instans. Justitiekanslern kan dessutom konstatera att sådana mål i flera fall redan anhängiggjorts vid och prövats av tingsrätt som första instans i avsaknad av en uttrycklig forumbestämmelse i SkL och utan att några olägenheter av principiell art kunnat märkas. Det bör vidare framhållas att särskilda komplikationer kan inträda om den föreslagna forumregeln införs. Erfarenheterna här visar att det inte är helt ovanligt att ersättning yrkas i första hand med stöd av en nationell regel och blott i andra hand enligt de gemenskapsrättsliga skadeståndsprinciperna. Skall en så utformad talan först prövas av tingsrätten i enlighet med förstahandsyrkandet och sedan, om detta yrkande inte bifalls av Högsta domstolen?

Till det sagda vill Justitiekanslern lägga den synpunkten att arbetsbelastningen i Högsta domstolen periodvis kan komma att öka väsentligt om förslaget genomförs. Erfarenheterna från Justitiekanslern skadereglerande verksamhet ger sålunda vid handen att antalet skadeståndsmål på grund av en och samma ifrågasatta överträdelse av EG-rätten i vissa fall kan bli stort. Som exempel kan nämnas att en brist vid genomförandet av EG:s lönegarantidirektiv föranlett drygt 250 skadeståndsanspråk och att en ifrågasatt överträdelse av mineraloljedirektivet hitintills har genererat uppemot 700 anspråk från enskilda. I sammanhanget bör också påpekas att det inte är endast principfrågan om en överträdelse skett som aktualiseras i de EG-relaterade skadeståndsmålen. Regelmässigt uppkommer frågor om orsakssamband mellan den påstådda överträdelsen och skadan liksom spörsmål om ersättningens storlek.

Sammanfattningsvis anser Justitiekanslern att mål om överträdelser av EG-rätten i princip bör tas upp av allmän underrätt även om det är fråga om åtgärder som vidtagits eller underlåtits av riksdagen eller regeringen. När det gäller tillämpningsfel av domstolar kan det dock finnas anledning att göra avsteg från denna princip och låta de forumbestämmelser som anges i 3 kap. 10 § första och andra meningarna SkL gälla också för de EG-relaterade skadeståndsmålen. Justitiekanslern vill dock ifrågasätta om det inte från systematiska utgångspunkter skulle vara mera tilltalande att denna forumfråga reglerades i en särskild lag. Förslaget i betänkandet innebär att SkL i princip inte bör reglera rätten till ersättning vid överträdelser av EG-rätten. De EG-relaterade skadeståndsfrågorna skall således också fortsättningsvis bedömas med utgångspunkt uteslutande i de principer som lagts fast av EG-domstolen. Skadeståndslagen kommer dock att vara tillämplig beträffande vissa spörsmål som kausalitetsfrågor samt frågor om exempelvis jämkning. Att så blir fallet följer emellertid inte direkt av SkL utan beror på att EG-domstolen hitintills ansett att nationell lag skall tillämpas beträffande vissa spörsmål. Förhållandet kan beskrivas så att vi har två skadeståndsrättsliga system, ett rent nationellt och ett EG-rättsligt som dock i vissa delar anknyter till det nationella. Den nationella anknytningen är emellertid inte given för all framtid utan kan modifieras eller försvagas genom nya avgöranden i EG-domstolen. Enligt Justitiekanslerns uppfattning skulle förhållandet mellan den svenska skadeståndslagstiftningen och EG-rätten klarare markeras om forumfrågorna inte reglerades i SkL utan i en särskild lag.

I samband med sina övervägande rörande 3 kap. 10 § SkL tar utredaren också upp frågan om det vore praktiskt att i de fall där talan skall väckas i Högsta domstolen eller Regeringsrätten låta dessa instanser avgöra om rätt till ersättning föreligger men samtidigt, för att inte belasta de högsta instanserna i orimlig omfattning, ge dessa rätt att efter denna prövning överlämna målet till underrätt som därefter får fastställa ersättningens närmare omfattning. Utan att lämna något förslag i denna del föreslår utredaren att frågan bör övervägas ytterligare med tanke på vikten av konsekventa och praktiska processregler samt med beaktande av vilken omfattning dessa mål kan antas komma att få i praktiken (se betänkandet s. 150).

Justitiekanslern anser att det finns skäl att oavsett om den i betänkandet föreslagna ändringen av 3 kap. 10 § SkL genomförs överväga processreglerna för skadeståndsmålen även ur en annan men näraliggande aspekt. I Justitiekanslerns verksamhet har vid några tillfällen aktualiserats frågan hur den rätt till skadestånd som enligt den svenska skadeståndsrätten kan föreligga vid samverkande skadeorsaker skall kunna prövas i ett sammanhang när ett händelseförlopp påstås innefatta fel av olika instanser som var för sig eller i vart fall tillsammans kan vara skadeståndsgrundande och någon av de utpekade instanserna faller under forumbestämmelsen i 3 kap. 10 § SkL. Som exempel kan nämnas en talan mot staten som väcktes vid tingsrätt och där det gjordes gällande att både en allmän underrätt och en åklagarmyndighet förfarit felaktigt. På grund av 3 kap. 10 § SkL avvisades talan i den del den avsåg tingsrätten. I ett annat ännu inte avgjort skadeståndsmål har talan grundats både på ett visst förfarande i Regeringsrätten och på vissa åtgärder av andra myndigheter. I det målet har talan såvitt avsåg Regeringsrätten avvisats av samma skäl. Det kan ifrågasättas om inte den nuvarande ordningen innebär att det ibland blir omöjligt eller i vart fall ytterligt svårt för den enskilde att komma till sin rätt när flera myndigheters åtgärder i samverkan har orsakat en skada. Denna problematik bör även kunna få aktualitet när skadeståndstalan innefattar påstående om att staten gjort sig skyldig till fel som bestått i överträdelse av gemenskapsrätten.

Justitiekanslern förordar att både den i betänkandet upptagna frågan liksom det nyss beskrivna spörsmålet övervägs i lämpligt sammanhang.

Behov av andra författningsändringar (10.5)

För att klarlägga att samma handläggningsregler skall gälla för krav grundade på överträdelser av gemenskapsrätten som när anspråk framställs med stöd av skadeståndslagen föreslås i betänkandet att i 3 § förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten görs ett tillägg av innebörden att Justitiekanslern - inom ramen för statens frivilliga skadereglering - även är behörig att handlägga anspråk på ersättning som grundas på påstående om överträdelse av gemenskapsrättens regler.

Justitiekanslern har inget att erinra mot ett sådant förslag. Det skall dock påpekas att det enligt 2 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern åligger Justitiekanslern att under regeringen bevaka statens rätt. I mål som rör statens rätt skall han, om det inte ankommer på någon annan myndighet, föra eller låta föra statens tala. Myndighetens instruktion ger således redan nu ett författningsstöd för att Justitiekanslern skall kunna företräda staten vid skadeståndskrav grundade på överträdelser av gemenskapsrätten. Eftersom 1995 års förordningen om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten, till skillnad från den gamla kungörelsen från 1972 om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall, är avsedd att reglera myndigheternas behörighet vid samtliga utomobligatoriska skadeståndsanspråk som riktas mot staten är det konsekvent att det av 1995 års förordning också framgår att Justitiekanslern handlägger anspråk mot staten med stöd av EG-rätten.

Utbetalning av skadestånd vid överträdelser av EG-rätten

När Justitiekanslern i sin skadereglerande verksamhet fattar beslut om att skadestånd skall utgå liksom då domstol ålagt staten att betala skadestånd i mål där Justitiekanslern företrätt staten brukar Justitiekanslern regelmässigt uppdra åt den myndighet som närmast bär ansvaret för det inträffade att betala ut det fastställda skadeståndsbeloppet till den enskilde. Samma princip har tillämpats när det gällt de EG-relaterade skadestånden. När det varit fråga om fall då ett felaktigt genomförande är hänförligt till beslut av riksdagen eller regeringen kan denna princip inte tillämpas. Någon särskild anslagspost som Justitiekanslern disponerar finns inte för EG-skadestånd och Justitiekanslern kan inte uppdra åt t.ex. riksdagen att verkställa utbetalningen. Efter muntlig överenskommelse med Finansdepartementet har frågan hitintills temporärt lösts så att Justitiekanslern uppdragit åt Regeringskansliet att verkställa utbetalningen och att anslaget Oförutsedda utgifter utnyttjats för ändamålet. Enligt Justitiekanslerns mening bör frågan få en mera permanent lösning i samband med beredningsarbetet på grundval av det nu aktuella betänkandet.