Begäran om ersättning på grund av överträdelse av gemenskapsrätten avseende bl.a. EG-direktiv angående punktskatt på mineraloljor

Bakgrund

Inom EG har antagits flera rättsakter angående harmonisering av regler på punktskatteområdet. Genom rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor (EGT nr L 76, 23.3.1992, s. 1) har lagts fast de allmänna villkor som skall gälla i fråga om produkter som är underkastade punktskatt. Direktivet är tillämpligt på mineraloljor, alkohol och alkoholdrycker samt tobaksvaror. Ytterligare regler om punktskatter på mineraloljor har införts genom bl.a. rådets direktiv 92/81/EEG av den 19 oktober 1992 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor (/"mineraloljedirektivet"/ EGT nr L 316, 31.10.1992, s.12) i dess lydelse enligt rådets direktiv 94/74/EG av den 22 december 1994 om ändring av nämnda direktiv (EGT nr L 365, 31.12.1994, s. 46).

I preambeln till direktivet 92/12/EEG anförs att den inre marknadens inrättande och funktion kräver fria varurörelser, även för punktskattebelagda varor. Vidare framhålls bl.a. att reglerna för punktskattepliktens inträde bör vara identiska i alla medlemsstater för att den inre marknadens funktion och upprättande skall garanteras samt att - då punktskattebelagda varor förvärvats av enskilda personer för deras eget bruk och transporteras av dem - skatten måste påföras i det land där de förvärvats. Det framhålls också att flyttningar från en medlemsstats territorium till en annans inte får leda till kontroller som är ägnade att hindra den fria rörligheten inom gemenskapen. Enligt preambeln får medlemsstaterna föreskriva att varor som släpps för konsumtion skall vara försedda med fiskala eller nationella identifieringsmärken men användandet av dessa märken får inte lägga hinder i vägen för handeln mellan medlemsstater. I direktivets artikel 8 föreskrivs beträffande varor, som förvärvats av enskilda individer för deras eget bruk och transporteras av dem själva, att det följer av principen för den inre marknaden att punktskatt skall tas ut i den medlemsstat där de har förvärvats.

Artikel 9 (3) i rådets direktiv 92/12/EEG har följande lydelse.

Medlemsstaterna får också föreskriva att punktskatt skall tas ut i den medlemsstat där förbrukningen sker vid förvärv av mineraloljor som redan släppts för förbrukning i en annan medlemsstat, om dessa produkter transporteras med ovanliga transportsätt av enskilda individer eller för deras räkning. Med "ovanliga transportsätt" avses transport av bränslen på annat sätt än i fordons tankar eller lämpliga reservdunkar liksom transport av flytande eldningsbränsle på annat sätt än med tankrar som används vid yrkesmässig handel.

Mineraloljedirektivet (92/81/EEG) ålägger medlemsstaterna att ta ut en harmoniserad punktskatt på mineraloljor i enlighet med bestämmelserna i direktivet. Av artikel 8 a i rådets direktiv 92/81/EEG i dess lydelse enligt direktiv 94/74/EG följer att reglerna om punktskattebeläggning i inköpslandet skall gälla också kommersiella motorfordon.

Direktiven blev bindande för Sverige vid anslutningen till Europeiska unionen den 1 januari 1995.

I den svenska lagen (1994:1776) om skatt på energi finns bestämmelser om bl.a. beskattning av olja.

Olja beskattas olika i såväl Finland som Sverige beroende på användningsområde. För att skattemässigt skilja låg- och högbeskattad olja används märk- och färgämnen. I Sverige är lågbeskattad olja grön, medan motsvarande olja i Finland är röd.

I Sverige är det förbjudet att använda lågbeskattad, grönmärkt olja i alla typer av motordrivna fordon. Lågbeskattad olja får endast användas för drift av stationära motorer och för uppvärmning. Användningsförbudet är sanktionerat med särskilda avgifter. Enligt finsk nationell lagstiftning får rödmärkt olja användas dels för uppvärmningsändamål, dels i fartyg, jordbrukstraktorer, motorredskap och utlandsregistrerade personbilar. Den finska skatten på rödmärkt olja är avsevärt lägre än den svenska skatten på omärkt, högbeskattad olja som enligt svensk lagstiftning skall användas i motordrivna fordon. Detta ledde till en omfattande gränshandel med rödmärkt olja framförallt i Tornedalen.

För att stävja det skatteundandragande som orsakades av att svenskregistrerade fordon kunde tankas med rödmärkt diesel i Finland beslutade riksdagen att förbudet i lagen om skatt på energi mot användning av grönmärkta oljeprodukter från och med den 1 januari 1996 skulle utvidgas till att omfatta även olja som är rödmärkt enligt finsk lagstiftning (prop. 1995/96:57, bet. 1995/96:SkU17, rskr. 1995/96:120). Den nya regeln medförde att sanktionsavgifter skulle utgå då finsk röd diesel fördes in till Sverige i motorfordons tankar.

Sedan Europeiska kommissionen, generaldirektoratet XXI för tullunion och indirekta skatter, i en skrivelse till regeringen, Finansdepartementet, satt ifråga huruvida det svenska förbudet mot användning av olja som är märkt enligt finska föreskrifter var förenligt med gemenskapsrätten genomfördes på förslag av regeringen en ändring i 2 kap. 9 a § lagen om skatt på energi. Ändringen, som trädde i kraft den 1 juli 1997, innebar att förbudet mot användning av finsk, rödmärkt olja i motordrivna fordon slopades såvitt gällde personbilar, motorredskap och traktorer (prop. 1996/97:122, bet. 1996/97:SkU26, rskr. 1996/97:279). Bestämmelsen skulle tillämpas retroaktivt för tiden från och med den 1 januari 1996. Efter ändringen kom bestämmelsen att ha följande lydelse.

Bestämmelserna i 9 § första och andra styckena gäller även, såvitt avser bränsletank som förser motor på motordrivet fordon med bränsle, oljeprodukt som är eller har varit försedd med sådana av regeringen i föreskrift angivna andra märkämnen än de som avses i 8 § första stycket.

Första stycket gäller inte bränsletank som förser motor på annat motordrivet fordon än lastbil eller buss med bränsle, om bränslet för privat ändamål förts in till Sverige i fordonets tank eller i reservdunk som rymmer högst 10 liter, eller förts in till Sverige i en normal bränsletank på fordonet eller till fordonet kopplad släpvagn som används yrkesmässigt.

Enligt förarbetena till bestämmelsen innebar den retroaktiva tillämpningen att påförda sanktionsavgifter kunde återbetalas (prop. 1996/97:122 s. 7).

Till Justitiekanslern har inkommit ett stort antal ersättningsanspråk från personer företrädesvis bosatta i Tornedalen. Till stöd för sina anspråk har de åberopat bl.a. att de på grund av den svenska lagstiftningen under tiden 1 januari 1996 - den 30 juni 1997 gått miste om möjligheten att köpa lågbeskattad, rödmärkt olja i Finland. Kraven avser till största delen ersättning för skillnaden mellan faktisk kostnad för svensk olja och presumtiv kostnad om motsvarande mängd rödmärkt finsk olja hade kunnat tankas i Finland. I de flesta fall har dessutom begärts viss ränta. Även andra krav på ersättningar har framställts, exempelvis krav på ersättning för kränkning och för ombudskostnader.

Justitiekanslerns bedömning

Allmänt

EG-domstolen har i ett flertal domar lagt fast att en medlemsstat kan bli skadeståndskyldig gentemot enskilda om staten åsidosatt de förpliktelser som följer av gemenskapsrätten (se t.ex. domarna Francovich m.fl., Brasserie du Pêcheur och Factortame samt Dillenkofer m.fl.). Enligt domstolens praxis gäller som förutsättning för skadestånd att den rättsregel som överträtts är avsedd att skapa rättigheter för enskilda, att statens överträdelse är tillräckligt klar samt att d-et finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som åsamkats de drabbade. Bedömningen av huruvida en överträdelse är tillräckligt klar skall enligt EG-domstolens uttalanden göras av de nationella organen med beaktande av bl.a. hur tydlig och exakt den överträdda regeln är, det mått av handlingsfrihet som lämnats medlemsstaten vid implementeringen, den avsiktliga eller oavsiktliga karaktären av överträdelsen eller skadan samt huruvida en felaktig rättstillämpning varit ursäktlig eller ej. Hänsyn kan också tas till den omständigheten att en av en gemenskapsinstitution intagen ståndpunkt har kunnat bidra till bl.a. upprätthållandet av bestämmelser eller nationell praxis som strider mot gemenskapsrätten.

I de förenade målen C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 och C-190/94 Dillenkofer m.fl. ./. Förbundsrepubliken Tyskland har domstolen uttalat att bedömningen av huruvida förutsättningarna för skadeståndsansvar är för handen är beroende av vilken situation det är fråga om. Enligt domstolen är en överträdelse tillräckligt klar om en medlemsstat vid utövandet av sin normgivningsbefogenhet uppenbart och allvarligt har missbedömt gränserna för utövandet av befogenheterna. Vidare kan ett brott mot gemenskapsrätten i sig innebära en tillräckligt klar överträdelse om medlemsstaten då den begick överträdelsen inte stod inför något normativt val samt förfogade över ett i hög grad begränsat, eller till och med obefintligt, utrymme för skönsmässig bedömning. I det nämnda målet konstaterade domstolen att underlåtenhet att implementera direktiv inom föreskriven tid i sig är tillräckligt för att en klar överträdelse skall föreligga.

De anspråk som inkommit hit får anses grundade på påstående om att de svenska reglerna om förbud mot användningen av finsk röd diesel som motorbränsle i Sverige strider mot gemenskapsrätten och att staten på grund av denna överträdelse har ådragit sig skadeståndsansvar enligt de principer som uttalats av EG-domstolen.

Enligt min mening bör EG:s direktiv om punktskatter på mineralolja uppfattas på så sätt att de ger möjligheter för enskilda att till en medlemsstat fritt införa och använda mineralolja i form av motorbränsle, som inköpts och därvid punktbeskattats i en annan medlemsstat. En förutsättning är dock att bränslet transporteras i fordonets egen tank eller i en reservtank. Kravet att den överträdda regeln är avsedd att ge enskilda rättigheter är därmed uppfyllt.

Jag konstaterar också att de svenska bestämmelserna på området före den år 1997 genomförda lagändringen inte stod i överensstämmelse med gemenskapsrätten. Frågan uppkommer då huruvida avvikelsen utgjorde en sådan klar eller allvarlig överträdelse från statens sida att staten har ådragit sig skadeståndsansvar.

Vid en bedömning av denna fråga måste beaktas att direktiven ingår bland de åtgärder som gemenskapen vidtagit i syfte att åstadkomma en fungerande gemensam marknad för varor. Direktiven syftar till en totalharmonisering av reglerna om punktskatter på mineraloljor. När gemenskapen inom de ramar som lagts fast i de grundläggande fördragen antar rättsakter beträffande den gemensamma marknaden är det en grundläggande princip inom EG-rätten att staterna i motsvarande mån avhänder sig sin normgivningsbefogenhet. Endast om en rättsakt i sig medger normgivningsbefogenhet för staten har den ett handlingsutrymme.

I förevarande fall följer det av EG-domstolens praxis att skillnaden mellan den svenska lagstiftningen och EG-direktiven redan i sig innebär en klar överträdelse av gemenskapsrätten såvida inte direktiven ger staten något handlingsutrymme. Som framgår av redogörelsen ovan torde såvitt nu är i fråga endast artikel 9 (3) i direktivet 92/12/EEG skapa ett utrymme för den nationella lagstiftaren. Uppenbart är emellertid att denna artikel inte är tillämplig när mineralolja avsedd för motorbränsle transporteras i fordons egna bränsletankar eller reservtankar. Av det sagda följer alltså att det svenska förbudet mot användning här i landet av finsk rödmärkt dieselolja innefattar en klar överträdelse av gemenskapsrätten genom att det bl.a. förhindrat införsel av denna vara.

Även den andra förutsättningen för medlemsstaternas skadeståndsansvar är därmed uppfylld. Det krävs emellertid också att det föreligger ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet av statens skyldighet och den skada som de drabbade personerna har lidit. Denna fråga skall avgöras med utgångspunkt i den nationella lagstiftningen liksom även frågan huruvida den skadelidande styrkt sina anspråk.

Kravet på direkt orsakssamband är givetvis uppfyllt när en enskild på grund av statens överträdelse drabbats av direkta utgifter, t.ex. i form av en särskild avgift vid införsel av varor. De anspråk som nu riktats mot staten grundas emellertid på att enskilda drabbats av ökade kostnader därför att de i praktiken hindrats från att utnyttja den ekonomiska fördel som bestått i att billigt motorbränsle skulle ha kunnat inköpas i Finland och användas i Sverige. Vid åtgärder som föranleder kostnader och hinder av detta slag får enligt min mening kravet på orsakssamband anses uppfyllt när den skadelidande kan visa att han drabbats av andra ekonomiska skador än direkta utgifter. En motsatt ordning skulle nämligen göra det orimligt svårt för en skadelidande att få ersättning när han på grund av statens överträdelse inte kommit i åtnjutande av de rättigheter som EG-rätten ger.

En annan fråga är i vad mån skadeståndet skall omfatta ersättning för merkostnader eller m.a.o. för den vinst som skulle ha uppkommit om gemenskapsrätten följts. Enligt vad EG-domstolen uttalat (se målen Brasserie du Pêcheur och Factortame) skall den ersättning som en stat har att utge vid överträdelse av gemenskapsrätten vara adekvat i förhållande till skadan. Domstolen har vidare framhållit att det tillkommer varje medlemsstat att i sin nationella rättsordning fastställa de kriterier som skall gälla vid bestämmandet av skadeståndets omfattning, dock på villkor att kriterierna inte får vara mindre förmånliga än dem som tillämpas då skadeståndsanspråk grundas på den nationella rätten. Ett ytterligare villkor är att kriterierna inte i något fall får utformas så att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få skadestånd. Domstolen har härvid påpekat att en nationell reglering som på ett generellt sätt begränsar ersättningsgill skada till att enbart avse skada som har vållats särskilda, rättsligt erkända intressen för enskilda och i vilken utebliven vinst som enskilda har lidit utesluts, inte är förenlig med gemenskapsrätten.

Med utgångspunkt i EG-domstolens uttalanden gör jag den bedömningen att ersättning i princip bör kunna utgå för den skada som drabbat enskilda på grund av att de hindrats utnyttja sina EG-rättsliga förmåner.

Mot den nu redovisade bakgrunden tar jag upp ett av de anspråk som riktats mot staten på grund av den bristfälliga överensstämmelsen mellan svensk lagstiftning och EG:s regler om punktbeskattning av mineraloljor.

I ärendet aktuellt anspråk

AA, Haparanda, har i en skrivelse som kom in till Justitiekanslern den 26 augusti 1997 yrkat ersättning med 14 480 kr avseende den merkostnad han orsakats genom att under tiden den 1 januari 1996 - den 30 juni 1997 ha tvingats köpa dyrare dieselolja i Sverige. Han har uppgivit att han under den aktuella perioden kört 6 400 mil, att hans fordon förbrukar 0,8 liter per mil samt att merkostnaden per liter dieselolja uppgår till 2 kr 83 öre.

Han har till styrkande av sina anspråk åberopar 13 fakturor från bensinbolag utvisande att han under perioden den 4 mars 1996 - den 1 april 1997 debiterats kostnad för sammanlagt 5 538 liter dieselolja.

Upplysningar inhämtade från bilregistret respektive Svensk Bilprovning har bekräftat att AA under aktuell period var ägare till ett dieseldrivet fordon samt att det är sannolikt att fordonet under aktuell period har körts angiven sträcka. Eftersom AA är bosatt vid gränsen till Finland anser jag mig kunna godta hans påstående om att han skulle ha inköpt motsvarande mängd dieselolja i Finland om förbud mot användning av sådan olja i Sverige inte förelegat. Genom vad som framkommit i ärendet får anses visat att aktuell överträdelse av gemenskapsrättsliga regler har orsakat AA kostnader med av honom begärt belopp. Hans yrkande medges således.

AA har vidare begärt ränta enligt 6 § räntelagen "från periodens mitt (1 okt.) tills betalning sker". Enligt 4 § andra stycket räntelagen (1975:635) utgår emellertid ränta på förfallet belopp från den dag som infaller en månad efter det att borgenären har framställt krav på ersättning. Ränta skall därför utgå från den 26 september 1997 till dess betalning sker.

Justitiekanslern uppdrar åt Regeringskansliet, Finansdepartementet, att ombesörja att 14 480 kr jämte ränta enligt 4 och 6 §§ räntelagen utbetalas till AA.