Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till Centrala Studiestödsnämndens handläggning av ett ärende om omställningsstudiestöd
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår sökandens anspråk.
Ärendet
Vad är omställningsstudiestöd?
Omställningsstudiestöd är en ny form av studiestöd som syftar till att
förbättra förutsättningarna för vuxna att finansiera studier som stärker deras framtida ställning på arbetsmarknaden. Stödet ska bidra till att förbättra förutsättningar att finansiera studier för vuxna yrkesverksamma, som annars inte hade valt att studera (prop. 2021/22:176 s. 167). Centrala studiestödsnämnden (CSN) är den myndighet som prövar ansökningar om omställningsstudiestöd. Lagstiftningen trädde i kraft den 30 juni 2022 och den första ansökningsomgången öppnades den 1 oktober 2022 för studier under första halvåret 2023. För att omställningsstudiestöd ska beviljas krävs, enligt lagen om omställningsstudiestöd, att flera förutsättningar är uppfyllda. Det krävs bl.a. att sökanden tidigare har arbetat i en viss utsträckning, studierna måste ha en viss omfattning och utbildningen ska också stärka sökandens ställning på arbetsmarknaden. Även ytterligare förutsättningar måste vara uppfyllda.
Omställningsstudiestöd får inte lämnas eller tas emot för en vecka för vilken det samtidigt lämnas studiemedel (30 § lagen om omställningsstudiestöd). Det finns möjlighet att betala tillbaka studiemedel. En sådan inbetalning måste, enligt 6 kap. 2 § studiestödslagen, ske genast. Enligt 17 kap. 2 § CSN:s föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:1) om beviljning av studiemedel framgår att med genast avses inbetalning senast 30 dagar från utbetalningsdagen eller från studiestödsperiodens början.
Omställningsstudiestöd får lämnas i mån av tillgång på medel. Detta innebär att CSN varje år får en budget för stödet. Stöd lämnas sedan i den mån det finns kvar medel.
Vad har hänt?
Sökanden ansökte den 3 oktober 2022 om omställningsstudiestöd för studier under perioden 23 januari–2 juni 2023, 7 augusti–22 december 2023 och 4 januari–22 januari 2024. Under handläggningstiden ändrade hon ansökan avseende vilka studier och vilken tidsperiod ansökan gällde. Den 31 december ändrade hon ansökan till att avse veckorna 3–23 och 33–51 år 2023.
I december 2022 ansökte sökanden om studiemedel och i januari 2023 beviljades hon studiemedel för heltidsstudier veckorna 3–23 och 33–51 år 2023.
CSN påbörjade handläggningen av sökandens ansökan om omställningsstudiestöd den 2 februari 2023 genom att skicka förfrågan till Försäkringskassan och även begära komplettering från sökanden. I maj 2023 fick sökanden information om möjligheten att återsända studiemedel för vissa veckor som redan var utbetalda för att i stället få omställningsstudiestöd.
Den 7 juni 2023 beslutade CSN att lämna omställningsstudiestöd för veckorna 21–23 och 33–51 år 2023. Sökandens ansökan avslogs avseende övriga delar av perioden eftersom hon redan fått studiemedel för perioden. Samma dag beslutade CSN, i enlighet med sökandens begäran, att inte lämna studiemedel för samma veckor som omställningsstudiestöd hade beviljats för.
Anspråket m.m.
Sökanden har begärt skadestånd av staten på den grunden att CSN:s handläggningstid varit för lång. Hon har i huvudsak fört fram följande. Handläggningstiden har orsakat henne stor ekonomisk skada, vilket medfört psykiskt lidande i form av stress och oro. Hon vill ha ersättning för mellanskillnaden mellan studiestödet som hon har fått och omställningsstudiestödet som hon har rätt till. Dessutom vill hon ha ersättning för vårdkostnader och psykiskt lidande. Hon har sålt sina tillhörigheter för att ha råd med sina kostnader och har inte haft ekonomi att amortera på lån och krediter. Eftersom hon har behövt lägga mycket tid på att försöka lösa sin ekonomiska situation har hon knappt klarat av sina studier.
CSN har med ett eget yttrande lämnat över anspråket hit och har i huvudsak fört fram följande. Omställningsstudiestöd lämnas i den mån det finns tillgång på medel vilket innebär att ansökningarna ska beviljas i den ordning de kommit in till CSN. Anslaget för år 2023 beräknas räcka till cirka 8 800 heltidsstuderande. Tiden från Riksdagens beslut om stödet, den 8 juni 2022, ikraftträdandet samt den första ansökningsomgången har varit relativt kort. Regelverket är komplext med en rad olika villkor som en studerande ska uppfylla för att kvalificera sig för stödet. CSN är i olika delar beroende av uppgifter från tredje part vid handläggningen av en ansökan omomställningsstudiestöd. Myndighetens prognos om antal ansökningar som myndigheten kunnat förvänta sig i samband med att den första ansöknings-omgången öppnades, har vida överskridits. De initiala prognoserna handlade om cirka 5 500 ansökningar inför den första ansökningsomgången. I samband med att ansökningsomgång två öppnades, den 1 april 2023, kunde myndigheten kort därefter konstatera att det totala antal ansökningar som inkommit i de båda omgångarna uppgick till 44 000. Merparten av ansökningarna kom in i nära anslutning till att det var möjligt att lämna in en ansökan för respektive ansökningsomgång. Mot bakgrund av förutsättningarna för handläggningen har handläggningstiden inte klart överstigit vad som kan vara en normal handläggningstid för ärenden av aktuellt slag.
Justitiekanslerns bedömning
Rättsliga utgångspunkter
Staten ska ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för (3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen).
Staten ska också ersätta skada på grund av att någon vid myndighetsutövning har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott (3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen).
Oacceptabla dröjsmål i handläggningen av ett ärende kan vara att bedöma
som fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. Denna fråga bör prövas i två steg (se bl.a. Justitiekanslerns beslut den 9 januari 2024 i dnr 2022/5055). Till att börja med måste det prövas om ett dröjsmål över huvud taget kan anses föreligga. Om så är fallet, ska det sedan prövas om dröjsmålet kan kvalificeras som oaktsamt (jfr bl.a. prop. 1989/90:42 s. 16 och Bertil Bengtsson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 2:a uppl. 1996, s. 87).
Handläggningstiden har varit långsam
Det finns inte någon frist för när ärenden om omställningsstudiestöd ska avgöras. När det inte finns någon sådan frist krävs i allmänhet en betydande försening för att det över huvud taget ska vara fråga om dröjsmål (se prop. 1989/90:42 s. 16).
Omställningsstudiestöd är en ersättning som ges för att enskilda ska kunna försörja sig under tiden de studerar. Stödet är alltså ett medel för försörjning. Om handläggningstiden är för långsam kan enskilda som sökt omställningsstudiestöd, för att trygga sin försörjning, behöva ansöka om studiemedel enligt studiestödslagen under samma period de ansökt om omställningsstudiestöd för. Det saknas dock möjlighet att beviljas omställningsstudiestöd om man i stället sökt och beviljats studiemedel enligt studiestödslagen under samma period. En sökande riskerar därför att inte få den ersättning med det belopp han eller hon skulle ha varit berättigad till om handläggningstiden är för lång. Handläggningstiden kan därmed innebära en rättsförlust för enskilda. Syftet med omställningsstudiestödet, dvs. att vuxna yrkesverksamma ska studera, uppfylls inte heller om de enskilda i stället måste ansöka om vanligt studiestöd som utges med ett lägre belopp. Dessa omständigheter talar för att handläggningstiden i ärenden om omställnings-studiestöd bör vara förhållandevis kort för att det inte ska vara fråga om dröjsmål. Bedömning av vad som är en för lång handläggningstid måste dock göras i varje enskilt fall med beaktande av ärendets art och komplexitet.
I nu aktuellt fall ansökte sökanden om omställningsstudiestöd den 3 oktober 2022. CSN påbörjade handläggningen av ansökan den 2 februari 2023. Innan dess vidtogs inte några handläggningsåtgärder i ärendet. Beslut fattades den 7 juni 2023. Från att ansökan kom in till dess att beslut fattades gick det alltså åtta månader. Under de inledande fyra månaderna var handläggningen inaktiv. Det har inte kommit fram att ärendet varit särskilt komplicerat eller krävt omfattande utredningsåtgärder utöver de åtgärder som normalt krävs i ärenden om omställningsstudiestöd. Under handläggningen har CSN begärt kompletterande uppgifter från sökanden, men det har inte kommit fram att sökanden har orsakat att handläggningen dragit ut på tiden. Mot denna bakgrund anser Justitiekanslern att handläggningen varit för långsam.
Dröjsmålet har inte varit oaktsamt
För att skadestånd ska kunna utbetalas är det inte tillräckligt att handläggningen varit långsam. Det krävs också att dröjsmålet varit oaktsamt – myndigheten ska ha agerat felaktigt eller försumligt. Vid bedömningen av om ett konstaterat dröjsmål innebär fel eller försummelse är det väsentligt vad allmänheten rimligen kan kräva av myndighetens handläggning; om beslutet i ett ärende har stor inverkan på den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden har den enskilde normalt anledning att ställa högre krav på snabbhet vid handläggningen. Beror förseningen på en oförsvarligt långsam arbetstakt, en påtagligt bristfällig organisation eller en klar felbedömning av vilka ärenden som bör ges förtur, bör staten svara för den uppkomna skadan (se prop. 1989/90:42, s. 16). Vidare kan staten bli skadeståndsskyldig när det har förekommit längre perioder då hanteringen, utan att sökanden kan lastas för det, har präglats av inaktivitet. Varje period av inaktivitet är dock inte att bedöma som ett oskäligt dröjsmål (jfr NJA 2005 s. 462).
Vid bedömningen av om den långsamma handläggningen varit oaktsam måste hänsyn tas till de uppgifter som CSN har fört fram om den oväntat höga arbetsbelastningen med anledning av andelen inkommande ärenden vid myndigheten under aktuell period. Prognoserna för hur många ansökningar som skulle komma in överskreds betydligt, vilket CSN inte har kunnat förutse. Därtill öppnade den första ansökningsomgången för omställningsstudiestöd förhållandevis kort tid efter att lagstiftningen beslutades. CSN har, i enlighet med lagstiftningen, handlagt ärenden i den ordning de kommit in till myndigheten och det har inte kommit fram att myndigheten skulle ha gjort någon felbedömning avseende i vilken ordning inkommande ärenden ska handläggas. Orsaken till den långsamma handläggningen verkar ha varit den oväntat stora arbetsbördan och komplexiteten i det nya regelverket.
Avgörande för bedömningen av om dröjsmålet är oaktsamt är dock vad den enskilde kan begära från en myndighet i en viss situation, snarare än vilka resurser en myndighet har fått för sitt uppdrag. Vid bedömningen måste därför beaktas att beslut omställningsstudiestöd har stor ekonomisk betydelse för enskilda och att en enskild bör kunna förvänta sig att ärendena avgörs utan oskäligt dröjsmål. Det bör dock beaktas att omställnings-studiestöd inte är en rättighet för de personer som uppfyller villkoren för stödet utan endast kan lämnas om det finns tillgängliga medel. En enskild som har sökt stödet kan därmed inte vara säker på att beviljas stödet även om förutsättningarna för beviljande är uppfyllda. Det har också varit fråga om en ny studiestödsform där det inte heller för enskilda kan ha framstått som klart hur många personer som skulle ansöka om stödet och därmed hur lång handläggningstiden skulle bli.
Mot denna bakgrund har det varit ofrånkomligt att handläggningstiden, utifrån de förutsättningar som rådde i det inledande skedet av CSN:s hantering, tagit längre tid än vad som kan förväntas. Även om handläggningstiden i nu aktuellt ärendet har varit för lång kan CSN:s handläggning av ärendet därmed inte anses försumlig på ett skadestånds-grundande sätt.
Skadestånd ska inte utbetalas
CSN:s handläggning av sökandens ansökan om omställningsstudiestöd har varit långsam. Under de förhållanden som rådde under aktuell period kan dock inte myndigheten anses ha agerat felaktigt eller försumligt på ett skadeståndsgrundande sätt. Anspråket ska avslås.