Staten skyldig att betala diskrimineringsersättning med hänvisning till bristande tillgänglighet vid ansökan om studiemedel
Justitiekanslerns beslut
- Justitiekanslern tillerkänner sökanden diskrimineringsersättning med 10 000 kr. Centrala studiestödsnämnden ansvarar för att ersättningen betalas ut till henne.
- Justitiekanslern avslår sökandens anspråk i övrigt och vidtar inte heller i övrigt någon åtgärd med anledning av anspråket.
Ärendet
Bakgrund
Sökanden är medborgare i Tyskland och har varit bosatt i Sverige sedan januari 2018.
I september 2019 ansökte sökanden om studiebidrag från Centrala studiestödsnämnden, CSN, för studier vid Stockholms universitet. Ansökan avsåg perioden 2 september 2019 – 19 januari 2020. I beslut i november 2019 avslog CSN sökandens ansökan med hänvisning till att hon vaken uppfyllde villkoren för att jämställas med en svensk medborgare enligt EU-rätten eller villkoren för att ha rätt till svenskt studiestöd enligt svenska bestämmelser. Beslutet överklagades till Överklagandenämnden för studiestöd, ÖKS, som i mars 2020 avslog överklagandet.
I maj 2020 skickade sökanden ett brev till CSN i vilket hon uppgav att hon ansökte om studiebidrag för perioden 1 september 2019 – 7 juni 2020. Av brevet framgick att sökanden är synskadad och därför hade svårt att ansöka om studiebidrag via CSN:s hemsida. Den 3 juni 2020 informerade CSN sökanden om att ett handskrivet dokument inte utgör en formell ansökan varför brevet i stället registrerades som en viljeyttring. CSN informerade också om att sökanden i stället behövde göra en ansökan om studiemedel och en ansökan gällande hennes rätt som utländsk medborgare.
I september 2020 inkom sökanden med en ansökan om studiebidrag för höstterminen 2020 samt vårterminen 2021, ifylld på CSN:s förtrycka blankett för studiehjälp. Av en skrift bilagd ansökan framgick att ansökan rätteligen avsåg studiebidrag men att sökanden erhållit fel blankett från CSN. I beslut i september 2020 avslog CSN sökandens ansökan om studiehjälp med hänvisning till att studiehjälp endast kan beviljas till och med det första kalenderhalvåret det år man fyller 20 år. Av beslutet framgick att sökanden med hjälp av CSN via telefonsamtal ansökt om studiemedel och att dessa handlingar var på väg till sökanden med posten. I beslut i februari 2021 avslog CSN sökandens ansökan om studiestöd för perioden 31 augusti 2020 – 5 juni 2021, återigen med hänvisning till att sökanden varken uppfyllde något av villkoren för att jämställas med en svensk medborgare enligt EU-rätten eller villkoren för att ha rätt till svenskt studiestöd enligt svenska bestämmelser. Överklagandet avslogs av ÖKS i juni 2021. Sökanden begärde omprövning av detta beslut, begäran avvisades av ÖKS efter att det hade konstaterats att nämnden saknade befogenhet att ändra sitt beslut.
Sökanden ansökte därefter i november 2021 om studiestöd för perioden 30 augusti 2021 – 3 juni 2022. Ansökan gavs inte in till CSN på av CSN fastställd blankett utan skrevs i ett brev till CSN. Av brevet framgick att ansökan lämnades på detta sätt då CSN vägrat att skicka en ansökningsblankett till sökanden. Efter att CSN begärt att sökanden skulle göra en ansökan via Mina sidor och underteckna ansökan avvisade CSN ansökan i beslut den 18 januari 2022 då sökanden inte uppfyllt dessa krav. Efter överklagande till ÖKS upphävdes det överklagade beslutet och ärendet återförvisades till CSN för ny handläggning med hänvisning till att annat inte framkommit än att CSN meddelat sökanden att en ansökan om studiemedel ska fyllas i via Mina sidor och ansökan ska vara undertecknad av sökanden. Då CSN inte hjälpt sökanden på annat sätt med ansökan bedömdes handläggningen ha sådana brister att återförvisning skulle ske. I beslut i augusti 2022 avslog CSN sökandens ansökan för den aktuella perioden. Efter överklagande till ÖKS avslog ÖKS överklagandet i december 2022.
Ärendet har tidigare överlämnats till CSN för handläggning på den grunden att CSN är behörig att enligt 5 § förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten (handläggningsförordningen) pröva anspråket (JK 2022/3669). Då ärendet omfattar såväl anspråk på diskrimineringsersättning som skadeståndsanspråk grundat på påstående om att CSN överträtt unionsrätten är Justitiekanslern behörig att pröva anspråket (jfr 3 och 10 §§ hanläggningsförordningen).
Anspråket m.m.
Sökanden har begärt diskrimineringsersättning av staten med 150 000 kr på den grunden att CSN har handlat i strid med diskrimineringslagen vid hanteringen av hennes ansökningar om studiemedel. Därtill har sökanden begärt ersättning av staten motsvarande sex terminers studiebidrag på den grunden att CSN:s beslut att avslå hennes ansökningar om studiebidrag har stått i strid med unionsrätten. Sökanden har också begärt att Justitiekanslern ska vidta åtgärder mot dem som har omvandlat hennes anspråk på diskrimineringsersättning till ett skadeståndsanspråk enligt skadeståndslagen. Av ansökan framgår i huvudsak följande. CSN har vid två tillfällen krävt att hon ska ansöka om studiemedel via myndighetens hemsida trots att det inte är möjligt på grund av hennes synskada. CSN har kännedom om att hon är synskadad. Hanteringen står i strid med såväl diskrimineringslagen som förvaltningslagens serviceskyldighet varför diskrimineringsersättning begärs. Vad gäller de avslagsbeslut som meddelats i fråga om studiemedel har CSN inte följt EU-rätten då restid till och från arbetet inte har bedömts vara arbetstid.
CSN har med ett eget yttrande lämnat över anspråket hit och avstyrkt att ersättning ska utgå med hänvisning till att myndigheten varken brutit mot diskrimineringsförbudet inom ramen för handläggningen av sökandens ärenden eller åsidosatt EU-rätten vid myndighetens prövning av ansökningarna.
Rättsliga utgångspunkter
Bristande tillgänglighet är en form av diskriminering (1 kap. 4 § 3 diskrimineringslagen [2008:567]). Bristande tillgänglighet definieras i bestämmelsen som att en person med en funktionsnedsättning missgynnas genom att sådana åtgärder för tillgänglighet inte har vidtagits för att den personen ska komma i en jämförbar situation med personer utan denna funktionsnedsättning som är skäliga utifrån krav på tillgänglighet i lag och annan författning och med hänsyn till de ekonomiska och praktiska förutsättningarna, varaktigheten och omfattningen av förhållandet eller kontakten mellan verksamhetsutövaren och den enskilde samt andra omständigheter av betydelse.
Diskriminering är förbjuden i fråga om statligt studiestöd (2 kap. 14 § diskrimineringslagen).
För att bristande tillgänglighet i diskrimineringslagens bemärkelse ska anses ha förekommit krävs ett missgynnande, på så sätt att den utsatta personen tillfogats skada, förlust, nackdel eller obehag. Missgynnandet ska bero på en underlåtenhet att vidta tillgänglighetsskapande åtgärder eller att de åtgärder som har vidtagits inte är tillräckliga för att försätta en person med en funktionsnedsättning i en jämförbar situation som en person utan sådan funktionsnedsättning. Skäliga åtgärder för tillgänglighet ska härmed vidtas.
Den som bryter mot diskrimineringsförbuden eller som inte uppfyller sin utrednings- och åtgärdsskyldighet ska betala diskrimineringsersättning för kränkningen till den utsatta personen (5 kap. 1 § första stycket diskrimineringslagen). När ersättningen bestäms ska särskilt syftet att motverka sådana överträdelser av lagen beaktas.
Högsta domstolen har uttalat sig om hur diskrimineringsersättning ska fastställas (se NJA 2014 s. 499). Ersättningen ska i varje enskilt fall bestämmas så att den utgör en rimlig kompensation till den drabbade (upprättelseersättning) och dessutom bidrar till att på ett effektivt sätt motverka förekomsten av diskriminering i samhället (preventionspåslag). På motsvarande sätt som vid kränkning av andra rättigheter bestäms allvaret av diskrimineringen främst utifrån de negativa känslor av förnedring, ringaktande, utsatthet eller liknande som kränkningen typiskt sett är ägnad att framkalla. Vid bedömningen beaktas också kränkningens orsak, art, omfattning och verkningar samt omständigheterna i övrigt. En överträdelse är allvarligare om den diskriminerade förlorar arbete, bostad eller möjlighet till utbildning. Vad gäller preventionspåslaget bör det som utgångspunkt vara lika stort som upprättelseersättningen. Faktorer som ger ett visst utrymme för att sänka påslaget är att diskrimineringen varit att hänföra till tanklöshet eller förbiseende samt att åtgärder vidtagits för att ställa till rätta diskrimineringens skadeverkningar.
Justitiekanslerns bedömning
Diskrimineringsersättning
Sökanden har gjort gällande att CSN vid två tillfällen har underlåtit att behandla hennes ansökan om studiebidrag och att detta har inneburit att CSN diskriminerat henne. Det första tillfället gäller den ansökan som sökanden gav in till CSN i maj 2020 och som CSN den 3 juni 2020 besvarade genom att bl.a. upplysa sökanden om att ett handskrivet dokument inte utgör en formell ansökan och hänvisa sökanden till att göra en ansökan om studiemedel. Den andra tillfället gäller den ansökan som sökanden gav in till CSN i november 2021 och som avvisades av CSN den 18 januari 2022.
En talan om sådan diskrimineringsersättning som sökanden begär ska väckas inom två år från det att den påtalade handlingen företogs. I annat fall är rätten till talan förlorad (6 kap. 6 § första stycket diskrimineringslagen). Av de uppgifter som sökanden har lämnat avseende den första handlingen som påstås utgöra diskriminering – dvs. CSN vägran att hantera hennes ansökan som gavs in i maj 2020 – inträffade den 3 juni 2020. Sökandens anspråk inkom ursprungligen till Justitiekanslern den 9 juni 2022. Sökandens anspråk på diskrimineringsersättning i denna del är därför preskriberat och kan således inte vinna bifall.
Såvitt gäller CSN:s handlande avseende den ansökan som gavs in till CSN i november 2021 gör Justitiekanslern följande bedömning.
Av utredningen har framkommit att CSN inom ramen för sin serviceskyldighet hjälper till med att fylla i ansökningsblanketter. Efter att CSN har fyllt i ansökningsblanketten skickas ansökan i pappersform i dessa fall hem till den sökande för kontroll och underskrift. Såvitt framgår av utredningen har CSN hanterat vissa av sökandens ansökningar på detta sätt. Detta gäller dock inte ansökan som sökanden gav in till CSN i november 2021. Trots att sökanden har upplyst CSN om att hon på grund av en synskada inte hade möjlighet att själv fylla i en ansökan om studiemedel på myndighetens hemsida och att CSN vid tidigare tillfälle hjälpt sökanden med ansökningsförfarandet, har sökanden vad gäller detta ansökningstillfälle hänvisats till CSN:s hemsida. Då sökanden saknat möjlighet att ansöka om studiemedel via hemsidan har detta lett till att hennes ansökan har avvisats.
Enligt Justitiekanslern står det klart att sökandens möjlighet att ansöka om studiemedel har påverkats negativt av att CSN hänvisat henne till myndighetens hemsida. Sökanden har alltså missgynnats och inte befunnit sig i jämförbar situation med andra personer utan hennes funktionsnedsättning. De åtgärder för tillgänglighet som hade krävts för att sökanden skulle kunna ge in en ansökan om studiemedel har varit av enkel beskaffenhet, dvs. det har varit fråga om sådana skäliga åtgärder för tillgänglighet i diskrimineringslagens mening som kunnat krävas av CSN. Enligt Justitiekanslerns bedömning har sökanden därmed utsatts för diskriminering enligt 1 kap. 4 § 3 diskrimineringslagen. Hon är därför berättigad till ersättning för den kränkning som diskrimineringen har inneburit för henne.
Vid bestämmandet av upprättelseersättningsens storlek ska beaktas att det, såvitt utredningen i ärendet visar, varit fråga om enstaka fall av bristande tillgänglighet samt att det inte framkommit att den bristande tillgängligheten varit avsiktlig eller att uppsåt att kränka funnits. Vidare ska beaktas att det inträffade inte har lett till några mer ingripande konsekvenser för den sökande. Det kan konstateras att sökanden trots den påtalade bristen i tillgänglighet fått ansökan om studiebidrag prövad i sak. Enligt Justitiekanslerns bedömning ska ersättningen för upprättelse bestämmas till 5 000 kr.
Preventionspåslaget ska, enligt vad som tidigare redovisats, som utgångspunkt vara lika stort som ersättningen för upprättelse. Här kan viss hänsyn tas till att CSN har förklarat att myndigheten regelbundet är behjälpliga att via telefon hjälpa den studerande att fylla i en ansökan för att sedan skicka hem ansökan i pappersform för kontroll och egenhändig underskrift, dvs. det finns en rutin för hur ansökningar från personer som inte kan ansöka via hemplatsen ska hanteras. Då detta inte följts i detta ärende, trots att sökanden informerat om att hon på grund av sin synskada inte hade möjlighet att ansöka om studiemedel via hemsidan, saknas dock enligt Justitiekanslern skäl för att sänka preventionspåslaget. Även preventionsersättningen ska därför bestämmas till 5 000 kr.
Ersättningsanspråk enligt unionsrätten
Vad gäller sökandens begäran i den del som avser uteblivet studiestöd gör Justitiekanslern följande bedömning. CSN har i beslut tagit ställning till frågan om sökanden har rätt till studiemedel. Efter överklagande till ÖKS har ÖKS, efter en genomgång av materialet och hänvisning till EU-rättslig praxis, instämt i den bedömningen som CSN har gjort. Det som sökanden har anfört och vad som i övrigt framgår av de handlingar som har getts in ger inte stöd för att det har förekommit någon överträdelse av unionsrätten.
Övrigt
Sökanden har vänt sig mot att CSN i sin överlämnandeskrift har ändrat hennes begäran om diskrimineringsersättning till ett anspråk enligt skadeståndslagen och anfört att det inte är vad detta ärende handlar om och att hon inte heller har godkänt denna förändring. Sökanden har med anledning av detta begärt att Justitiekanslern ska agera mot CSN som gjort denna ändring.
Med anledning av att sökanden uttryckligen har gjort gällande att hon inte grundar sitt ersättningsanspråk på skadeståndslagen har Justitiekanslern inte prövat anspråket mot den lagen. För det fall sökanden önskar att Justitiekanslern ska pröva anspråket enligt skadeståndslagen får sökanden återkomma till Justitiekanslern och begära detta. Justitiekanslern vidtar inga åtgärder med anledning av vad sökanden anfört om att CSN har ändrat hennes begäran om ersättning.