Kritik mot Finansinspektionen för långsam handläggning av ärende om sanktionsavgift, även fråga om skadestånd på grund av rättegångsfel i förvaltningsrätt

Justitiekanslerns beslut

1. Justitiekanslern avslår sökandens skadeståndsanspråk.

2. Justitiekanslern kritiserar Finansinspektionen för myndighetens passiva och långsamma handläggning av ett ärende om sanktionsavgift.

3. Justitiekanslern vidtar i övrigt inte någon åtgärd i ärendet.

Ärendet

Bakgrund

Sökanden som är ett bolag lånade den 9 november 2017 ut aktier i ett annat bolag. Sökanden var närstående juridisk person till en person med ledande ställning i det andra bolaget. Aktierna återgick sedan till sökandens aktiedepå den 15 december 2017.

Den 7 februari 2018 anmälde sökanden till Finansinspektionen att det hade fått tillbaka aktier från det andra bolaget. Två dagar senare korrigerades anmälan avseende transaktionsdatum. Den 10 september 2019 anmälde sökanden att det hade lånat ut aktier i det andra bolaget.

Finansinspektionen underrättade sökanden att utredning hade inletts,
den 30 januari 2019 i ärendet om återgång av aktierna respektive den 16 september 2019 i ärendet om utlåning av aktier.

Finansinspektionen beslutade i två beslut i juni 2020 att sökanden skulle betala sanktionsavgifter för överträdelser av EU:s marknadsmissbruks-förordning i huvudsak i form av underlåtenhet att inom föreskriven tid anmäla transaktion med aktier i ett bolag till Finansinspektionen. I beslutet som gällde anmälan om återgång av aktierna påfördes sökanden sanktionsavgift med 1 200 000 kr. I beslutet som gällde utlåningen av aktier påfördes sanktionsavgift med 1 250 000 kr.

Besluten överklagades till Förvaltningsrätten i Stockholm som i december 2020 avslog överklagandena. Domarna överklagades till Kammarrätten i Stockholm.

Kammarrätten beslutade i mars 2021 att undanröja förvaltningsrättens domar och återförvisa målen till förvaltningsrätten för ny handläggning. Som skäl för beslutet angav kammarrätten att handläggningen av målen krävt särskild erfarenhet och inte borde ha avgjorts av en förvaltningsrättsfiskal.

Förvaltningsrätten beslutade i maj 2021 att avslå överklagandet i målet som avsåg utlåning av aktier. I det andra målet, som avsåg återgång av aktier, beslutade förvaltningsrätten samma dag att sätta ned sanktionsavgiften till 900 000 kr på grund av Finansinspektionens långa handläggningstid. I övrigt avslogs överklagandet. Domarna överklagades till kammarrätten.

Kammarrätten beslutade i juli 2022 att delvis bifalla överklagandena och sätta ned sanktionsavgiften till 400 000 kr i målet som gällde utlåning av aktier och till 350 000 kr i målet som gällde återgång av utlånade aktier. Överklagandena avslogs i övrigt. Som skäl för att sätta ned sanktions-avgifterna angav kammarrätten i huvudsak att den beslutade avgiften framstod som orimligt hög.

Anspråket m.m.

Sökanden har begärt skadestånd av staten med 1 771 875 kr för ombudskostnader i processen på den grunden att Finansinspektionens beslut varit felaktiga. Om Justitiekanslern inte anser att sökanden har rätt till ersättning för dessa kostnader begär sökanden ersättning med 284 375 kr för de merkostnader i form av ombudskostnader som sökanden orsakats av förvaltningsrättens felaktiga handläggning. Sökanden begär också ränta på beloppen enligt räntelagen.

Sökanden har vidare framfört klagomål mot Finansinspektionens handläggning.

Sökanden har i huvudsak fört fram följande till grund för begäran om ersättning. Staten ska ersätta ombudskostnaderna i enlighet med de principer som följer av rättspraxis och i linje med det allmännas generella skadeståndsskyldighet vid fel och försummelse i myndighetsutövning samt för skador som uppkommer till följd av att grundläggande fri- och rättigheter enligt regeringsformen och Europakonventionen har kränkts. Finansinspektionens beslut har orsakat sökanden mycket stora kostnader och skada. De orimligt höga sanktionsavgifterna som Finansinspektionen ursprungligen utfärdade skulle ha inneburit att sökanden omedelbart hade försatts i konkurs. Sökanden tvingades därför direkt vid beslutstidpunkten att helt avsluta sin verksamhet. Efter flera års processande som krävt mycket stort arbete och höga kostnader underkände kammarrätten slutligt Finansinspektionens beslut och satte ned sanktionsavgifterna till en bråkdel av den ursprungliga nivån. Om sanktionsavgifterna från början hade varit på den nivå som domstolarna slutligt fastslog, skulle sökanden redan då ha kunnat betala avgifterna med sina tillgångar. Domstolsprocesserna har varit långdragna och mycket arbetskrävande, samt innefattat komplicerade förhållanden och rättsfrågor. Merkostnader har också uppstått då målen tvingades göras om på grund av att målen avgjorts av en förvaltningsrättsfiskal i strid med förvaltningsrättsinstruktionen. Kammarrätten klargjorde i sina domar att det var det som framlagts i målen som sammantaget var anledning till kammarrättens domslut, inte någon särskild avgörande förändring i praxis från Högsta förvaltningsdomstolen.

Sökanden har fört fram i huvudsak följande till grund för klagomålet över Finansinspektionens handläggning. Finansinspektionens handläggning av ärendena måste anses klandervärd på flera grunder. Handläggningen har sträckt sig över flera år med långa perioder av ogrundad passivitet från myndighetens sida. Underlaget till besluten har varit högst bristfälligt. När sökanden begärde att få ta del av samtliga handlingar i ärendet bedömde myndigheten att handlingarna delvis omfattades av sekretess. Det viktigaste underlaget för besluten tilläts sökanden enbart ta del av i maskerad form.

Finansinspektionen har yttrat sig över anspråket och klagomålet, och har i huvudsak fört fram följande. Finansinspektionens beslut var väl avvägda och i enlighet med den praxis som gällde vid tidpunkten. Sanktions-avgifterna bestämdes med stöd av Finansinspektionens riktlinjer, som enligt praxis från Högsta förvaltningsdomstolen, har ansetts kunna utgöra utgångspunkt vid fastställande av sanktionsavgifter vid överträdelser av marknadsmissbruksförordningen. Till följd av ändrad praxis från Högsta förvaltningsdomstolen medgav Finansinspektionen i kammarrätten att sökandens sanktionsavgifter skulle sättas ned till nivåer som motsvarade den sänkning som Högsta förvaltningsdomstolens avgörande ger uttryck för. De nedsättningar som kammarrätten gjorde är en direkt följd av praxisändringen.

Finansinspektionen beklagar att handläggningstiden varit utdragen. Under den tid som sökandens ärenden var aktuella hos Finansinspektionen hade
inspektionen stora balanser av ärenden rörande försenad insynsrapportering. I samband med att marknadsmissbruksförordningen trädde i kraft ändrade Finansinspektionen hanteringen av insynsanmälningar från en manuell hantering till en digitaliserad plattform. Den effektivare kontroll som detta medförde, i kombination med att ett större antal personer blev anmälningsskyldiga, ledde till en stor ökning av antalet öppnade ärenden avseende sen insynsrapportering. Finansinspektionen underskattade initialt den mängd arbete som hanteringen av ärenden av detta slag och påföljande domstolsprocesser skulle föranleda. En rad åtgärder har vidtagits för att förkorta handläggningstiderna som nu har förkortats betydligt.

Finansinspektionen kan i efterhand konstatera att de sekretessmarkerade uppgifterna i e-postmeddelandet borde ha lämnats ut till sökanden redan i samband med förfrågan. Sökanden upplystes dock om möjligheten att få en formell prövning av begäran, men återkom inte. Den för anmälningsplikten enda relevanta uppgiften i handlingen var inte heller sekretessmarkerad.

Justitiekanslerns bedömning

Skadestånd ska inte betalas ut på grund av Finansinspektionens beslut

Sökanden har gjort gällande att Finansinspektionens beslut varit felaktiga på ett sådant sätt att staten är skadeståndsskyldig för sökandens ombudskostnader i den efterföljande överklagandeprocessen.

Om det har förekommit fel eller försummelse från det allmännas sida som leder till att någon drabbas av kostnader kan det bli aktuellt att under vissa förhållanden ersätta ombudskostnader som skadestånd (se rättsfallen NJA 2010 s. 112 p. 4 och HFD 2022 ref 10 pp. 30–33).

Finansinspektionens beslut har ändrats av kammarrätt som har satt ned sanktionsavgifternas storlek. För att skadeståndsskyldighet ska uppkomma är det dock inte tillräckligt att ett beslut har ändrats av domstol. I regel är det endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar som kan anses utgöra skadeståndsgrundande fel eller försummelser. En helhetsbedömning ska göras. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.) För skadeståndsskyldighet är det inte tillräckligt att en myndighet har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar.

Vid bestämmande av en sanktionsavgifts storlek vid överträdelse av EU:s marknadsmissbruksförordning ska en sammanvägd bedömning göras av samtliga omständigheter. I lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning finns bestämmelser om vilka belopp som högst får fastställas (5 kap. 8 §). Utöver maximibeloppen i kompletteringslagen saknas dock närmare bestämmelser om hur sanktionsavgifternas storlek ska fastställas.

Finansinspektionen har fastställt sanktionsavgifterna utifrån myndighetens egna riktlinjer för sanktionsavgifter för vissa överträdelser av artikel 19 i EU:s marknadsmissbruksförordning. Riktlinjerna har sin utgångspunkt i en schablonmodell som utgår från transaktionens storlek och förseningens längd i antal handelsdagar och månader samt om överträdelsen begåtts av en fysisk eller juridisk person. Högsta förvaltningsdomstolen har i rättsfallet HFD 2019 ref. 72 uttalat att Finansinspektionens riktlinjer för sanktionsavgifter bör kunna tjäna som utgångspunkt vid bedömningen av sanktionsavgiftens storlek. I det senare rättsfallet HFD 2022 ref. 23 uttalade dock domstolen att konstruktionen i riktlinjerna inte är invändningsfri, eftersom den i praktiken innebär att övriga faktorer som ska vägas in vid avgiftens bestämmande får ett begränsat genomslag och att någon sammanvägd bedömning därmed inte görs. I rättsfallet förtydligade domstolen hur storleken på sanktionsavgifter ska fastställas.

Justitiekanslern konstaterar att Finansinspektionens beslut om sanktions-avgifter är fattade med stöd av lag. Finansinspektionen har vid bedömningen av sanktionsavgifternas storlek utgått från de interna riktlinjerna och tagit ställning till om det finns några förmildrande eller försvårande omständigheter som skulle kunna påverka sanktionsavgifternas storlek. Visserligen går det att göra invändningar mot Finansinspektionens bedömning med beaktande av de förtydliganden som Högsta förvaltningsdomstolen gjorde i rättsfallet HFD 2022 ref. 23. Besluten fattades dock innan Högsta förvaltningsdomstolen meddelade nyss nämnda avgörande. Även med hänsyn tagen till det avgörandet kan inte Finans-inspektionens bedömning av sanktionsavgifternas storlek anses vara uppenbart oriktig.

Mot denna bakgrund anser Justitiekanslern att Finansinspektionen inte har gjort sig skyldig till några skadeståndsgrundande fel eller försummelser vid bestämmandet av sanktionsavgifternas storlek. Inte heller har det kommit fram att sökandens rätt till en rättvis rättegång enligt regeringsformen eller Europakonventionen har kränkts av Finansinspektionens beslut. Skadestånd ska inte betalas ut på denna grund.

Skadestånd ska inte betalas ut på grund av rättegångsfel i förvaltningsrätten

Sökanden har i andra hand gjort gällande att staten är skadeståndsskyldig för
ombudskostnader som uppstått på grund av att målen i förvaltningsrätten felaktigt handlagts av en förvaltningsrättsfiskal och därför återförvisats till förvaltningsrätten för förnyad handläggning.

Av 10 § förvaltningsrättsinstruktionen framgår att en förvaltningsrättsfiskal inte får tilldelas arbetsuppgifter i större omfattning än vad som är lämpligt med hänsyn till fiskalens erfarenhet av arbete i domstol. En fiskal eller ett adjungerat råd får inte tilldelas arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet.

Kammarrätten har bedömt att sökandens överklaganden inte skulle ha handlagts av en förvaltningsrättsfiskal. Förvaltningsrätten har alltså begått ett rättegångsfel.

I tidigare skadeståndsärenden har Justitiekanslern bedömt att det normalt får anses innebära att domstolen har gjort sig skyldig till ett skadestånds-grundande fel om en domstol åsidosätter en processuell bestämmelse (se bl.a. Justitiekanslerns beslut den 20 april 2015 i ärende nr 2054-14-40). Justitiekanslern har också bedömt att staten varit skadeståndsskyldig när en tingsrätt begått ett rättegångsfel genom att en notarie prövat en konkursansökan (se Justitiekanslerns beslut den 16 juli 2013 i ärende nr 2130-12-40 och den 7 april 2015 i ärende nr 2952-14-40). I dessa avgöranden beaktade Justitiekanslern att ett förordnande av en notarie att på eget ansvar handlägga ett konkursärende innebär ett avsteg från en tydlig huvudregel med innebörden att det ska finnas en ansvarig ordinarie domare för ett konkursärende. Vidare bedömde Justitiekanslern att det inte bör komma ifråga att låta risken för ett felaktigt förordnande enligt tingsrättsinstruktionen skadeståndsrättsligt gå ut över den enskilde.

Justitiekanslern beaktar att lydelsen av bestämmelsen om en förvaltningsrättsfiskals behörighet i 10 § förvaltningsrättsinstruktionen inte ger ett klart och entydigt besked om behörighetens avgränsning. Bestämmelsens lydelse innebär i stället ett bedömningsutrymme beträffande vilka mål som kräver särskild erfarenhet. Det finns inte något avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen som behandlar frågan om vilka mål som får handläggas av en förvaltningsrättsfiskal. Praxis från kammarrätterna är mycket begränsad och det finns inte något tidigare avgörande från kammarrätt som tydliggör att mål av aktuellt slag inte får handläggas av en förvaltningsrättsfiskal. Att en förvaltningsrättsfiskal dömer i mål utgör inte ett avsteg från någon huvudregel och det krävs inte något särskilt förordnande för att en förvaltningsrättsfiskal ska få handlägga ett visst mål.

Mot denna bakgrund anser Justitiekanslern att förvaltningsrättens bedömning inte är uppenbart felaktig på ett sätt som gör att staten ska vara skadeståndsskyldig. Inte heller har det kommit fram att sökandens rätt till en rättvis rättegång enligt regeringsformen eller Europakonventionen har kränkts av förvaltningsrättens beslut. Skadestånd ska inte betalas ut på denna grund.

Kritik mot Finansinspektionen på grund av långsam handläggning

Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (se 9 § första stycket förvaltningslagen).

När det i lag inte anges en viss frist för handläggningen av ett ärende, krävs i allmänhet en betydande försening för att konstatera att det är fråga om ett oacceptabelt dröjsmål. Att handläggningen av ett ärende vid en myndighet kan ta viss tid är således något som den enskilde normalt får acceptera. Den enskilde kan också behöva tåla att handläggningen av ett visst ärende drar ut på tiden därför att andra, mer brådskande, ärenden måste handläggas med förtur. Beror däremot förseningen på en oförsvarligt långsam arbetstakt, en påtagligt bristfällig organisation eller en klar felbedömning vad avser vilka ärenden som bör ges förtur, är förhållandena sådana att den enskilde i normalfallet inte ska behöva tåla dessa (Se prop. 1989/90:42 s. 16).

Finansinspektionens handläggning i ärendena inleddes med att sökanden underrättades om att utredning hade inletts. Sökanden underrättades den 30 januari 2019 avseende ärendet om återgång av aktier respektive den 16 september 2019 avseende ärendet om utlåning av aktier. I det förstnämnda ärendet inkom sökanden med ett yttrande den 4 februari 2019 och i det andra yttrande den 2 oktober 2019. Efter att yttrandena inkommit vidtogs inte några handläggningsåtgärder i ärendena. Beslut i båda ärendena fattades den 12 juni 2020. Handläggningstiden i ärendena har alltså uppgått till cirka nio månader respektive drygt sexton månader. Under större delen av denna tid har handläggningen varit passiv.

Finansinspektionen har hos Justitiekanslern fört fram att inspektionen under den tid som bolagets ärenden var aktuella hade stora balanser av ärenden rörande försenad insynsrapportering, men att en rad åtgärder har vidtagits för att förkorta handläggningstiderna. Finansinspektionen har också medgett att handläggningen varit passiv i ett av ärendena under en alltför lång tid.

Justitiekanslern konstaterar att handläggningen i ärendet gällande återgång av aktier varit passiv i sexton månader utan att några åtgärder vidtagits. Detta får anses utgöra en betydande försening. Även med beaktande av att Finansinspektionen hade en hög arbetsbelastning under aktuell period är en sådan lång period av passivitet i ett ärende av aktuellt slag inte acceptabel. Finansinspektionen förtjänar därför kritik för handläggningen av detta ärende.

Övriga tillsynsfrågor

Enligt Justitiekanslerns instruktion ska ett klagomål prövas av Justitiekanslern bara om frågans beskaffenhet ger Justitiekanslern anledning att ta upp saken till prövning. Till detta kommer att Justitiekanslern är ett extraordinärt tillsynsorgan. Justitiekanslern är i princip fri att avgöra vad som ska tas upp till prövning och vad tillsynen ska inriktas på. 

Med hänsyn till dessa ramar för myndighetens tillsynsverksamhet vidtar Justitiekanslern inte någon ytterligare åtgärd med anledning av sökandens klagomål i övriga delar.