Granskning av hur tre brottsutredande myndigheter fullgör sin skyldighet att underrätta Transportstyrelsen om beslut som påverkar återkallelser av körkort

Justitiekanslerns beslut 

Justitiekanslern kritiserar Polismyndigheten för att myndigheten, trots att Justitiekanslern under flera år uppmärksammat myndigheten på problemet, inte kommit till rätta med underlåtenheten att underrätta Transportstyrelsen om beslut att lägga ned förundersökningar när besluten har betydelse för frågan om återkallelse av körkort.

Justitiekanslern avslutar ärendet utan att vidta någon ytterligare åtgärd i förhållande till Åklagarmyndigheten, Tullverket och Transportstyrelsen. 

Beslutets huvudsakliga innehåll

Justitiekanslern har granskat hur Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Tullverket fullgör skyldigheten att omedelbart underrätta Transportstyrelsen om beslut att lägga ned förundersökningar när besluten har betydelse för frågan om återkallelse av körkort. Underrättelseskyldigheten inträder när ett körkort har omhändertagits eller återkallats på grund av misstanke om trafikrelaterade brott och förundersökningen om det underliggande brottet sedan läggs ned av någon av myndigheterna. Skyldigheten inträder också om Åklagarmyndigheten beslutar att inte väcka åtal för det misstänkta brottet.

Granskningen har visat att underrättelseskyldigheten är eftersatt i olika hög grad hos de granskade myndigheterna. För att körkortsinnehavaren ska få tillbaka sitt körkort tycks det vara avgörande att Transportstyrelsen har väl fungerande bevakningsrutiner och efterfrågar information om vad som händer i de pågående förundersökningarna eller att körkortsinnehavaren själv hör av sig till någon av myndigheterna.

Problemen verkar i stor utsträckning bero på bristande rutiner för dokumentation och informationsöverföring och bör kunna åtgärdas genom en ökad automatisering av processerna, från omhändertaganden och interimistiska återkallelser av körkort till beslut om att lägga ned förundersökningen eller beslut om att åtal inte ska väckas och Transportstyrelsen ska underrättas. Till dess att ett automatiserat system eventuellt kommit på plats finns ett behov av att respektive myndighet så långt det är möjligt förbättrar sina ärendehanteringssystem/brottsutredningsstöd, inför tydliga rutiner och ser till att information om rutinerna når ut till berörda medarbetare.

Till dess att ett automatiserat system kommit på plats framstår det också som en rimlig åtgärd att samtliga myndigheter skickar underrättelserna till den särskilda e-funktionsbrevlåda som Transportstyrelsen sedan en tid tillbaka tillhandahåller.

Justitiekanslern konstaterar att samtliga de granskade myndigheterna redan vidtagit eller avser att vidta relevanta åtgärder för att komma till rätta med problemen som identifierats. Polismyndigheten får dock kritik för att det tagit för lång tid att vidta åtgärder enligt vad som framgår av beslutet ovan.

En särskild fråga som tas upp är om det kan anses nödvändigt att Transportstyrelsen med jämna mellanrum gör sökningar i misstanke- och belastningsregistren för att se till att ärendena drivs framåt.

En kopia av beslutet sänds till Infrastrukturdepartementet för en eventuell översyn av bestämmelserna om underrättelser till Transportstyrelsen. Även Kustbevakningen, som omfattas av underrättelseskyldigheten men inte varit föremål för granskningen, får en kopia av beslutet.

1  Bakgrund

Om en körkortsinnehavare misstänks för vissa trafikrelaterade brott och det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas slutligt kan körkortet omhändertas av brottsutredande myndigheter (bl.a. Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten och Tullverket). När ett körkort omhändertagits ska Transportstyrelsen utan dröjsmål pröva frågan om körkortet ska återkallas tills vidare i avvaktan på ett slutligt avgörande av återkallelsefrågan. Ett sådant beslut om återkallelse tills vidare kallas också interimistisk återkallelse. (Se 5 kap. 3, 5 och 7 §§ samt 7 kap. 2, 4 och 5 §§ körkortslagen, 1998:488.)

Beslut om omhändertagande och återkallelse ska delges den som beslutet rör (7 kap. 7 § andra stycket körkortslagen). Ett omhändertagande kan ske ute i fält. Beslutet delges då på plats och det fysiska körkortet tas ifrån den berörda personen. Beslutet kan också fattas av en förundersökningsledare inom ramen för en förundersökning. I sådant fall får delgivning av beslutet ske på vanligt sätt. Om den myndighet som omhändertagit körkortet också har tagit hand om själva körkortet skickas det till Transportstyrelsen samtidigt som myndigheten begär Transportstyrelsens prövning av återkallelsefrågan.

När Transportstyrelsen fattar ett interimistiskt beslut om återkallelse expedieras det inte till den brottsutredande myndigheten. I stället registreras beslutet i vägtrafikregistret (se om detta förordningen, 2001:650, om vägtrafikregister och bilaga 2 till denna). De brottsutredande myndigheterna har direktåtkomst till vägtrafikregistret. Av registreringen framgår, såvitt nu är av intresse, datum för beslutet om interimistisk återkallelse samt på vilken av punkterna i 5 kap. 3 § körkortslagen återkallelsen stödjer sig. Beslutets giltighet anges också. Närmare vilken eller vilka brottsmisstankar som legat till grund för återkallelsen anges dock inte.

Det förekommer att Tranportstyrelsen fattar beslut om interimistisk återkallelse på grund av misstanke om brott utan att beslutet föregåtts av ett omhändertagande. De brottsutredande myndigheterna kan alltså, utan att ha fattat något beslut om omhändertagande, ge in handlingar från en förundersökning och be Transportstyrelsen pröva frågan om interimistisk återkallelse.

Transportstyrelsens beslut om att upphäva ett omhändertagande registreras också i vägtrafikregistret. Sådana beslut expedieras även till den myndighet som beslutade om omhändertagandet.

Omhändertagande och interimistisk återkallelse är båda former av körkortsingripande och i det följande används begreppet körkortsingripande när dessa båda typer av beslut avses. (Även slutlig återkallelse av ett körkort, varning och villkor om alkolås är former av körkortsingripande men här avses alltså med begreppet bara omhändertagande och interimistisk återkallelse och inte övriga former, se 5 kap. 1 § körkortslagen och kapitlets rubrik.)

När det har skett ett körkortsingripande ska en myndighet som därefter lägger ned förundersökningen eller beslutar att inte väcka åtal omedelbart underrätta Transportstyrelsen om beslutet (7 kap. 8 § andra stycket andra meningen körkortsförordningen, 1998:980). Om körkortsingripandet har skett endast med hänvisning till den aktuella misstanken om brott upphäver Transportstyrelsen omedelbart sitt återkallelsebeslut när myndigheten tagit emot en sådan underrättelse. Detta sker oavsett om tiden för återkallelsebeslutets giltighet redan har löpt ut eller inte, eftersom det inte ska finnas något återkallelsebeslut i registren om brottsmisstanken avskrivs. Om myndigheten har själva körkortet hos sig skickas detta tillbaka i samband med upphävandebeslutet. Syftet med underrättelsen är alltså att körkortsinnehavaren snabbt ska kunna få tillbaka sitt körkort när misstanken om ett trafikrelaterat brott inte längre föreligger.

1.1 Tidigare tillsynsärenden mot Polismyndigheten 

Justitiekanslerns har under lång tid bedrivit tillsyn när det gäller Polismyndighetens underrättelser till Transportstyrelsen. Redan 2015 inleddes ett särskilt tillsynsärende efter att Justitiekanslern inom ramen för statens frivilliga skadereglering uppmärksammat att Polismyndigheten inte alltid uppfyllde kravet på omedelbar underrättelse. Ärendet avslutades i början av 2017 med ett beslut där Polismyndigheten uppmanades att överväga vilka åtgärder i form av t.ex. föreskrifter och allmänna råd som borde genomföras för att ytterligare tydliggöra underrättelseskyldigheten och förhindra framtida brister (Justitiekanslerns beslut den 3 januari 2017 i ärende nr 4996-15-22).

Parallellt med detta tillsynsärende riktade Justitiekanslern också kritik mot dåvarande Polismyndigheten i Södermanlands län för att myndigheten underlåtit att införa tydliga rutiner kring skyldigheten att underrätta Transportstyrelsen (Justitiekanslerns beslut den 7 juli 2016 i ärende nr 3438-15-40). Inför ett uppföljande beslut 2019 hade Polismyndigheten meddelat bl.a. att arbete pågick med att ändra brottsutredningssystemet Durtvå så att ärenden där det har fattats beslut om körkortsingripande inte ska kunna avslutas utan att den frågan hanteras (Justitiekanslerns beslut den 10 juli 2019 i ärende nr 987-19.2.4.2). Mot den bakgrunden vidtog Justitiekanslern inte någon ytterligare åtgärd men anförde att det fanns anledning att framöver följa upp frågan.

Under våren 2021 fick Justitiekanslern kunskap om att Polismyndigheten inte hade genomfört de aktuella ändringarna i Durtvå.

1.2 Tidigare tillsynsärenden mot Åklagarmyndigheten 

Även Åklagarmyndigheten har under lång tid varit föremål för liknande tillsyn. I ett beslut 2013 kritiserades myndigheten för underlåtenhet att säkerställa att det för åklagarna vid en viss åklagarkammare fanns tydliga fastställda rutiner kring underrättelseskyldigheten till Transportstyrelsen (Justitiekanslerns beslut den 27 juni 2013 i ärende nr 3150-12-40). Inför beslutet uttalade Åklagarmyndigheten en förhoppning om att en planerad utveckling av ett myndighetsgemensamt it-stöd skulle komma att utmynna i ett system som så långt som möjligt skulle säkerställa att underrättelserna sköttes på ett korrekt sätt.

I ett beslut 2020 gjorde Justitiekanslern vissa uttalanden sedan det konstaterats att Åklagarmyndigheten brustit i sin skyldighet att underrätta Transportstyrelsen om ett beslut att inte väcka åtal och i ett annat beslut samma år kunde Justitiekanslern konstatera motsvarande underlåtenhet att underrätta Transportstyrelsen om ett beslut att lägga ned en förundersökning (Justitiekanslerns beslut den 7 oktober 2020 i ärende nr 2484-20-4.3.2 respektive den 17 december 2020 i ärende nr 2540-20-4.3.2).

1.3 Tidigare tillsynsärenden mot Tullverket

På senare år har det visat sig att brister i underrättelseskyldigheten förekommer även hos Tullverket. I ett beslut 2020 konstaterades att Tullverket inte hade underrättat Transportstyrelsen om ett beslut att lägga ned en förundersökning där ett körkortsingripande hade förekommit förrän fem månader efter beslutet och då som svar på en fråga från Transportstyrelsen (Justitiekanslerns beslut den 15 oktober 2020 i ärende nr 2572-20-4.3.2). Inför ett efterföljande tillsynsbeslut 2021 upplyste Tullverket att det saknades en nationell rutin för underrättelserna och att en sådan rutin skulle arbetas fram (Justitiekanslerns beslut den 11 mars 2021 i ärende nr 2020/6378). Mot den bakgrunden gjorde Justitiekanslern inga ytterligare tillsynsuttalanden i ärendet.

Med anledning av dessa tidigare konstaterade brister och behovet av uppföljning beslutade Justitiekanslern under 2021 att genomföra en granskning hos Transportstyrelsen av ett urval ärenden där körkortsingripande skett. Syftet med granskningen var att undersöka i vilken utsträckning Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Tullverket uppfyller kravet att omedelbart underrätta Transportstyrelsen om beslut av betydelse för frågan om återkallelse av körkort.

Granskningen, som kom att omfatta omkring 50 ärenden, genomfördes i Transportstyrelsens lokaler. De berörda myndigheterna fick därefter tillfälle att yttra sig över resultatet av granskningen och besvara vissa frågor av Justitiekanslern.

2  Granskningens omfattning

Samtliga de omkring 50 ärenden som granskades hos Transportstyrelsen var sådana där körkortsingripande skett på grund av misstanke om brott och beslut därefter fattats om att lägga ned förundersökningen eller att inte väcka åtal för den brottsmisstanke som legat till grund för körkortsingripandet. Ärendena var framtagna av Transportstyrelsen ur de senast avslutade ärendena som innefattade beslut om körkortsingripande. Majoriteten av ärendena var sådana där Polismyndigheten beslutat att lägga ned förundersökningen. Åtta av ärendena avsåg beslut av Tullverket och i sju av ärendena var beslutet att lägga ned förundersökningen eller inte väcka åtal fattat av Åklagarmyndigheten.

Justitiekanslern har också tagit del av de relevanta rutindokument som finns inom de fyra myndigheter som berörs av granskningen. Polismyndigheten har vidare gett in myndighetens blankett för omhändertagande av körkort och en skärmbild över det varningsmeddelande som kommer upp i Durtvå när en förundersökning läggs ned. Även Tullverket har gett in myndighetens blankett för omhändertagande av körkort.

Justitiekanslern har även hämtat in vissa ytterligare upplysningar från Transportstyrelsen om handläggningen av återkallelseärenden där och vägtrafikregistrets funktionalitet.

3  Justitiekanslerns iakttagelser vid granskningen

3.1 Iakttagelser i ärenden där förundersökningen letts av Polismyndigheten

I de ärenden där Polismyndigheten beslutat att lägga ned förundersökningen kort tid efter körkortsingripandet hade, i flertalet av fallen, Transportstyrelsen underrättats om beslutet samma dag eller dagen därpå. I de ärenden där längre tid förflutit mellan körkortsingripandet och beslutet att lägga ned förundersökningen var förhållandet dock det omvända. I mer än hälften av fallen hade någon underrättelse om nedläggningsbeslutet inte skett. Först efter lång tid – i flera fall ett antal månader – och då efter förfrågningar från Transportstyrelsen hade beslutet tillställts Transportstyrelsen. Polismyndigheten hade i vissa fall bara skickat ett negativt analysbesked och i andra fall även ett beslut om nedläggning.

3.2 Iakttagelser i ärenden där förundersökningen letts av Åklagarmyndigheten

Åklagarmyndigheten hade inte i något av de sju granskade fallen skickat en underrättelse om att åtal inte väckts eller att förundersökningen lagts ned utan att Transportstyrelsen först efterfrågat uppgiften. Den tid som gått mellan Åklagarmyndighetens beslut och att Transportstyrelsen fått informationen varierade mellan någon dag och någon månad men föreföll helt beroende av när Transportstyrelsen hade efterfrågat informationen. I flertalet fall hade körkortsinnehavaren kontaktat Transportstyrelsen som därefter kontaktat Åklagarmyndigheten. När Åklagarmyndigheten rubricerat om en gärning eller beslutat att väcka åtal för ett annat brott än det som legat till grund för körkortsingripandet hade Transportstyrelsen inte informerats om detta.

3.3 Iakttagelser i ärenden där förundersökningen letts av Tullverket 

Tullverket hade i vissa av de åtta granskade fallen bara skickat ett negativt analysbesked och i andra fall även ett beslut om nedläggning. Informationen hade normalt skickats några dagar till någon vecka efter beslutet att lägga ned förundersökningen och i princip uteslutande i samband med att Tullverket besvarat Transportstyrelsens begäran att få ta del av handlingar i ärendet. I ett av de granskade ärendena hade beslutet att lägga ned förundersökningen skickats med post i nära anslutning till att det fattades.

3.4 Iakttagelser rörande Transportstyrelsens hantering av ärendena

Vid granskningen framkom att Transportstyrelsen, till följd av problemet med bristande underrättelser, har utarbetat rutiner för att bevaka vad som händer med de brottsmisstankar som legat till grund för ett körkortsingripande. Bevakningen sker genom regelbundna sökningar i misstanke- och belastningsregistren samt genom kontakt med handläggande myndighet.  

4  Justitiekanslerns frågor till de berörda myndigheterna och deras svar

4.1 Allmänt om Justitiekanslerns frågor 

Justitiekanslerns frågor till myndigheterna var huvudsakligen inriktade på vilka rutiner och vilket tekniskt stöd som finns på respektive myndighet för att se till att underrättelser sker omedelbart. Myndigheterna ombads också svara på vem på myndigheten som har ansvaret för att skicka underrättelsen i ett visst fall. Vidare efterfrågades uppgifter om hur och på vilket sätt underrättelserna skickas. Därutöver tillfrågades myndigheterna om hur man ser på underrättelseskyldigheten när en gärning rubriceras om till mer ringa brott eller när misstankar som har anknytning till det aktuella trafikbrottet avskrivs.

Slutligen ombads myndigheterna att förklara varför de inte uppfyller underrättelseskyldigheten och vilka åtgärder de har för avsikt att vidta för att komma till rätta med problemen.

4.2 Justitiekanslerns frågor till Polismyndigheten och myndighetens svar

Utöver de frågor som nämnts i föregående avsnitt tillfrågades Polismyndigheten särskilt om hur arbetet med att genomföra ändringar i brottsutredningssystemet Durtvå fortlöpt.

Polismyndigheten anger att man anser att det finns anledning att vidta åtgärder för att tydliggöra för berörda medarbetare vad underrättelseskyldigheten innebär och hur den ska fullgöras. Eftersom Åklagarmyndigheten är beroende av information från Polismyndigheten för att kunna fullgöra sin underrättelseskyldighet finns det enligt Polismyndigheten även anledning att vidta åtgärder för att säkerställa att information om ett körkortsomhändertagande dokumenteras i aktuell förundersökning och överförs till Åklagarmyndigheten. Polismyndigheten uppger därför att myndigheten – som en konsekvens av vad som har kommit fram med anledning av granskningen – påbörjat arbetet med att i samråd med Transportstyrelsen och övriga myndigheter ta fram ett nationellt styrdokument med för medarbetarna tvingande regler för att tillgodose behovet av styrning på området.

Enligt Polismyndigheten ligger ansvaret för att underrätta Transportstyrelsen på den förundersökningsledare som beslutar att lägga ned en förundersökning. Ansvaret kan enligt myndigheten inte delegeras, även om uppgiften kan utföras av någon annan på uppdrag av förundersökningsledaren.

Polismyndigheten har inte någon fastslagen enhetlig rutin för hur underrättelser ska gå till. Inom vissa delar av myndigheten uppfattas det som otydligt vem som bär ansvaret för att underrätta Transportstyrelsen. Underrättelserna görs också på olika sätt. De flesta använder post och/eller e-post, men även telefonkontakt med Transportstyrelsen förekommer. De flesta skickar en kopia av nedläggningsbeslutet, vissa anger i stället skälen för beslutet. Myndigheten efterlyser en utpekad ingång till Transportstyrelsen i form av en funktionsbrevlåda dit alla underrättelser kan skickas med e-post.

Av Polismyndighetens yttrande framkommer vidare att körkortsomhändertaganden diarieförs i myndighetens allmänna diarium PÄr (det s.k. A-diariet). Om det samtidigt med omhändertagandet inleds en brottsutredning handläggs denna utredning i brottsutredningssystemet Durtvå (i det s.k. K-diariet). Den koppling som i så fall görs mellan de två diarierna är endast att diarienumret för förundersökningen anges i PÄr. Det finns dock inga bestämmelser som föreskriver att ett beslut om omhändertagande av körkort ska dokumenteras i Durtvå i de fall det inleds en brottsutredning och inte heller någon enhetlig rutin av den innebörden på myndigheten. Vissa lokalpolisområden har, enligt de upplysningar Polismyndigheten lämnat, som rutin att skanna in beslutet om omhändertagande av körkort i Durtvå.

Det stöd som finns i Durtvå är att det i systemet kommer upp en ruta med en informationstext om skyldigheten att informera Transportstyrelsen när beslut om att lägga ned en förundersökning har fattats och ett körkort har omhändertagits i ärendet. Rutan kan klickas bort genom att trycka på OK. I övrigt finns ingen elektronisk bevakning i ärendehanteringssystemet PÄr eller brottsutredningssystemet Durtvå. Lösningen med en informationstext i stället för elektronisk bevakning i Durtvå har valts av kostnads- och prioriteringsskäl. Polismyndighetens Nationella operativa avdelning har således uppgett att det skulle vara kostsamt med elektronisk bevakning och att åtgärden inte har kunnat prioriteras i förhållande till andra för verksamheten nödvändiga förbättringar i Durtvå.

Polismyndigheten har inga enhetliga rutiner för hur man bör se på underrättelseskyldigheten vid nedläggning av andra brottsmisstankar som hänger samman med misstanken som orsakat körkortsingripande eller vid omrubricering till ett mer ringa brott. Det finns dock enstaka lokala rutiner som går ut på att all information som kan påverka en persons körkortsinnehav ska tillställas Transportstyrelsen, bl.a. då en brottsrubricering ändras till en mer ringa förseelse.

Polismyndigheten anger att avsaknaden av styrdokument och fastställda rutiner är den främsta anledningen till att underrättelser ibland uteblir. Det finns delvis en otydlighet när det gäller vem som har ansvaret för att underrätta Transportstyrelsen, vad som ingår i underrättelseskyldigheten och hur underrättelsen ska göras. Hanteringen är manuell och därmed beroende av att det finns styrdokument på plats som är kända av berörda medarbetare. På sikt vore enligt Polismyndigheten en helt automatiserad informationsöverföring till Transportstyrelsen att föredra.

4.3 Justitiekanslerns frågor till Åklagarmyndigheten och myndighetens svar 

Utöver de frågor som nämnts i avsnitt 4.1 tillfrågades Åklagarmyndigheten särskilt om myndigheten varit delaktig i Polismyndighetens arbete med att förbättra Durtvå och om myndigheten driver något eget motsvarande arbete, hur ett körkortsingripande registreras i Åklagarmyndighetens ärendehanteringssystem, om ingripandet är kopplat till en viss misstanke, ett visst K-nummer eller ett visst AM-nummer samt om uppgifter om körkortsingripanden överförs automatiskt från Durtvå till Åklagarmyndigheten.

Av yttrandet framgår att underrättelseskyldigheten behandlas i myndighetens ärendehanteringshandbok i avsnittet om hantering av brottmålsärenden. Enligt rutinen ska underrättelsen skickas med vanlig post. En stor del av de trafikärenden som Åklagarmyndigheten hanterar handläggs på särskilda trafikenheter i Östersund och Karlskrona. Där finns även lokala rutiner som kompletterar handboken. Det är den för ärendet ansvarige åklagaren som ansvarar för att underrättelse till Transportstyrelsen sker.

Överföringen av uppgifter från Polismyndigheten sker inte strukturerat från Durtvå till Åklagarmyndighetens ärendehanteringssystem Cåbra. Om Åklagarmyndigheten ska ha möjlighet att notera att det skett ett körkortsingripande krävs i stället att detta framgår av något dokument som överförs från Polismyndigheten med t.ex. ett slutredovisat förundersökningsprotokoll eller som en utredningshandling. Om det på detta sätt framgår av handlingarna att ett körkortsingripande skett när ett ärende kommer in till Åklagarmyndighetens särskilda trafikenheter görs en notering om detta i det s.k. ärendefältet (ett fritextfält som syns i ärendets första översiktsvy i Cåbra). I resten av myndigheten har det inte kunnat klarläggas om det finns några motsvarande rutiner.

Det förhållandet att informationen inte överförs strukturerat gör också att det hos Åklagarmyndigheten saknas möjlighet till automatiskt stöd i form av en varning eller automatisk bevakning kopplat till ett körkortsingripande. Det går dock att registrera bevakningar manuellt när det väl konstaterats att det finns ett körkortsingripande i ärende. Åklagarmyndigheten är inte delaktig i Polismyndighetens utvecklingsarbete avseende Durtvå och bedriver för närvarande inte heller något eget motsvarande arbete.

Enligt Åklagarmyndighetens tolkning är det endast ett beslut kopplat till den brottsmisstanke som föranlett körkortsingripandet som utlöser underrättelseskyldigheten. När det gäller en ändrad rubricering till ett mer ringa brott är underrättelseskyldighetens omfattning enligt Åklagarmyndigheten oklar; ordalydelsen i bestämmelsen om underrättelseskyldigheten ger inte något tydligt stöd för tolkningen att skyldigheten inträder i denna situation. Vid Åklagarmyndighetens trafikenheter tillämpas bestämmelsen dock på så sätt att underrättelse sker även när det inte längre föreligger förutsättningar för ett körkortsingripande, t.ex. då åtal väcks eller strafföreläggande utfärdas för en lägre hastighet än vad som rapporterats. En sådan underrättelserutin sträcker sig enligt Åklagarmyndigheten längre än vad bestämmelsen föreskriver.

När det gäller förklaringen till att Åklagarmyndigheten inte uppfyllt sin underrättelseskyldighet i de granskande ärendena pekar myndigheten på att en första förutsättning för att en åklagare ska kunna skicka en underrättelse är att information om att ett körkortsingripande förekommit faktiskt lämnats över från Polismyndigheten. Enligt myndigheten finns det ingen skyldighet för en åklagare att aktivt efterfråga hos Polismyndigheten om ett körkortsingripande förekommit eller själv söka information om detta på annat sätt. Om det brister trots att en informationsöverföring skett kan det enligt Åklagarmyndigheten sannolikt i många fall förklaras av den manuella hantering som krävs för att underrättelse ska ske. Trafikbrottsärenden hanteras i stor omfattning på allmän kammare, antingen enskilt eller som en del av ett större ärende med andra brottsmisstankar. Detta innebär att uppgiften om ett körkortsomhändertagande lätt kan förbises.

En ökad automatisering är en förutsättning för att helt komma till rätta med problematiken enligt Åklagarmyndigheten. Tills en sådan kommit till stånd avser myndigheten att påminna och informera åklagare om underrättelseskyldigheten. 

4.4 Justitiekanslerns frågor till Tullverket och myndighetens svar

Utöver de frågor som nämnts i avsnitt 4.1 tillfrågades Tullverket särskilt om hur myndighetens arbete med att ta fram en nationell rutin utvecklats, om myndigheten varit delaktig i Polismyndighetens arbete med att förbättra Durtvå samt om myndigheten driver något eget motsvarande arbete.

Tullverket uppger att myndigheten numera i sin handledning för rattfylleriärenden har fastställda rutiner för underrättelserna till Transportstyrelsen. Av handledningen framgår att förundersökningsledaren ansvarar för att omedelbart underrätta Transportstyrelsen om förundersökningen läggs ned. Underrättelse görs med vanlig post.

Tullverket använder en särskild blankett för att dokumentera beslut om omhändertagande. Omhändertagandet registreras inte som strukturerad information i Tullverkets brottsutredningsstöd, utan själva blanketten laddas upp där. Det innebär att det inte heller förekommer några automatiska, elektroniska bevakningar avseende underrättelseskyldigheten.

Tullverket deltar inte i något arbete med Polismyndighetens system Durtvå. Däremot bedriver myndigheten ett arbete med att utveckla sitt nya brottsutredningsstöd som togs i drift våren 2021. Utredningsstödet möjliggör integrationer med andra myndigheter men det finns inga planer på någon integration med Transportstyrelsen. Myndigheten planerar dock att ta fram en funktion i systemet som stödjer underrättelserna till Transportstyrelsen.

När det gäller frågan om rubricering till ett mer ringa brott så anser myndigheten att det inte föreligger någon skyldighet att underrätta Transportstyrelsen i ett sådant fall och det förekommer vanligen inte heller några sådana ändringar av rubriceringen i de ärenden myndigheten handlägger. Om det skulle uppstå ett sådant fall kommer man att underrätta Transportstyrelsen även utan en sådan skyldighet.

På frågorna om när en underrättelse ska ske för att anses ha skett omedelbart och hur det kommer sig att Tullverket i nästan samtliga granskade fall har underrättat Transportstyrelsen först några dagar eller någon vecka efter det att beslutet att lägga ned förundersökningen fattats, svarar myndigheten följande. Underrättelser sker omedelbart då de sker samtidigt som förundersökningsledaren beslutar om nedläggning av förundersökningen och underrättelse skickas till den misstänkte om att förundersökningen är nedlagd. Myndigheten påpekar att det numera finns en nationell rutin med denna innebörd.

4.5 Justitiekanslerns frågor till Transportstyrelsen och myndighetens svar

Utöver de frågor som nämnts i avsnitt 4.1 (i de delar som var aktuella avseende Transportstyrelsen) tillfrågades Transportstyrelsen mer allmänt om resultatet från granskningen överensstämde med Transportstyrelsens uppfattning om hur de brottsutredande myndigheterna uppfyller sin underrättelseskyldighet. Vidare efterfrågades vilka eventuella rutiner som finns på myndigheten för att kontrollera att de brottsutredande myndigheterna uppfyller sina skyldigheter och hur mycket tid som går åt till sådana eventuella kontroller.

Med anledning av den information som framkom vid granskningen om återkommande sökningar i misstanke- och belastningsregistren efterfrågades lagstöd och rutiner för sökningarna. Transportstyrelsen fick också redogöra för lämpligheten i att man använder sökningarna för att bevaka ärendena och om det finns något alternativ. Slutligen fick myndigheten frågan om det pågår något gemensamt arbete mellan Transportstyrelsen och de brottsutredande myndigheterna för att möjliggöra automatisk överföring av information beträffande körkortsingripanden.

Transportstyrelsen anger att resultatet av Justitiekanslerns granskning överensstämmer med Transportstyrelsens uppfattning om hur de brottsutredande myndigheterna uppfyller underrättelseskyldigheten.

Transportstyrelsens bevakningsrutiner aktiveras vid interimistisk återkallelse på grund av misstanke om brott. Om myndigheten efter tre månader inte fått någon uppgift om vad som hänt med den aktuella misstanken, görs en sökning i misstanke- och belastningsregistren för att kontrollera om det meddelats ett straffrättsligt avgörande. Om det inte meddelats något straffrättsligt avgörande och om åtal inte är väckt för de brottsmisstankar där åtal kan bli aktuellt, görs en ny kontroll i registren var tredje månad. Om åtal inte har väckts inom nio månader kontaktas polis eller åklagare för att höra hur det går med brottsmisstanken. Om Transportstyrelsen i stället kan konstatera att åtal är väckt, görs vid behov en ny sökning efter sex månader. Sökningarna görs inte enbart för att kontrollera att de brottsutredande myndigheterna utför sina skyldigheter utan även för att uppfylla myndighetens interna krav på att hålla ett ärende aktivt. I vissa fall visar det sig dock i efterhand att kontroller inte hade behövt göras om de brottsutredande myndigheterna omedelbart hade underrättat Tranportstyrelsen om sitt beslut.

I frågan om det är nödvändigt att göra sökningar har Transportstyrelsen anfört följande. Transportstyrelsen har beviljats direktåtkomst till uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren bl.a. i ärenden som rör körkort (se 20 § förordningen, 1999:1134, om belastningsregister och 7 § förordningen, 1999:1135, om misstankeregister). Myndigheten gör också alltid kontroller i de två registren inför såväl underrättelser om ingripande som beslut om återkallelse. Myndigheten kan inte se att det skulle vara olämpligt att använda sig av rätten till direktåtkomst, vare sig vid bevakning av ärenden eller vid kontroll inför underrättelse och beslut. Kontrollerna görs endast när det behövs för ett ärendes handläggning. Eftersom det är viktigt att ha en fortlöpande bevakning av ärendena anser Transportstyrelsen att kontrollerna behövs. Transportstyrelsen kan heller inte se några lämpligare alternativ till de aktuella kontrollerna. Utan kontrollerna skulle Transportstyrelsen antingen få begära skriftliga registerutdrag eller göra en förfrågan hos den brottsutredande myndigheten om vad som hänt med misstanken. Båda dessa alternativ skulle medföra en avsevärd förlängning av handläggningstiderna. När det gäller det sista alternativet, att göra en förfrågan hos den brottsutredande myndigheten, skulle Transportstyrelsen inte heller få en fullständig bild av ärendet. Transportstyrelsen skulle missa information om eventuella övriga brott/brottsmisstankar.

När uppgiften om att ett beslut fattats kommer från en enskild leder det till merarbete, eftersom Transportstyrelsen måste få uppgiften bekräftad från myndigheten som fattat beslutet och be att få en kopia av beslutet. Transportstyrelsen pekar även på det som Justitiekanslern noterat i sin skadereglering, nämligen att för sena underrättelser från de brottsutredande myndigheterna leder till skadeståndsanspråk.

Det pågår ett arbete med att ta fram en tjänst för att kunna skicka beslut om omhändertagande av körkort digitalt från Polismyndigheten till Transportstyrelsen, men det är i nuläget oklart när en sådan lösning kan finnas på plats. Den lösning som planeras för omhändertagandebeslut påverkar dock inte alls problematiken med bristande underrättelser.

Enligt Transportstyrelsen borde den aktuella regeln i körkortsförordningen innebära en skyldighet att informera Transportstyrelsen i de fall misstanken som legat till grund för körkortsingripandet ändras och rubriceras om till ett mer ringa brott. Det är dock enligt myndigheten ovanligt att så sker. Däremot kan Transportstyrelsen inte se att det finns någon skyldighet för de brottsutredande myndigheterna att informera myndigheten om nedläggning av brottsmisstankar som har nära samband med den misstanke som legat till grund för ett beslut om omhändertagande. Myndigheten menar emellertid att det många gånger kan vara önskvärt att man även får besked om denna typ av nedläggningsbeslut, särskilt om det fattas beslut gällande misstanke om annat trafikbrott. Detta eftersom Transportstyrelsen kan ha lagt även denna brottsmisstanke till grund för beslutet om återkallelsen.

5  Justitiekanslerns bedömning

5.1 Övergripande synpunkter

Justitiekanslerns övergripande intryck är att underrättelseskyldigheten till Transportstyrelsen är eftersatt i olika hög grad hos alla de brottsutredande myndigheter som granskats i detta ärende. Detta är naturligtvis inte acceptabelt när det är fråga om en författningsreglerad underrättelseskyldighet med stor betydelse för den enskilde. Dessa brister har vidare lett till att Transportstyrelsen har nödgats utarbeta rutiner för att bevaka vad som händer med de brottsmisstankar som legat till grund för körkortsingripandet. Det innebär att Transportstyrelsen orsakas en hel del merarbete. Vad som emellertid är mer allvarligt är att de sökningar som Transportstyrelsen gör i misstanke- och belastningsregistren innebär i vart fall risker för intrång i den personliga integriteten för enskilda. 

Problemen verkar i stor utsträckning bero på bristande rutiner för dokumentation och informationsöverföring. Till stor del bör problemen kunna åtgärdas genom en ökad automatisering av processerna, från omhändertagande och interimistisk återkallelse av körkortet till beslut om att lägga ned förundersökningen eller att åtal inte ska väckas och Transportstyrelsen ska underrättas. Till dess att ett automatiserat system eventuellt kommit på plats finns ett behov av att respektive myndighet så långt möjligt förbättrar sina ärendehanteringssystem/brottsutredningsstöd, inför tydliga rutiner och ser till att information om rutinerna når ut till berörda medarbetare. Samtliga myndigheter har redan vidtagit eller avser att vidta relevanta åtgärder.

Fram till dess att ett automatiserat system kommit på plats framstår det också som en rimlig åtgärd att samtliga myndigheter skickar underrättelserna till den särskilda e-funktionsbrevlåda som Transportstyrelsen sedan en tid tillbaka tillhandahåller. För att minska risken för fel är det angeläget att underrättelserna hanteras på ett likartat sätt av myndigheterna och alla medarbetare på respektive myndighet. En utgångspunkt bör i stället vara att underrättelsen sker skriftligt genom att en kopia av det aktuella beslutet skickas digitalt till Transportstyrelsen. Att t.ex. bara skicka ett analysbesked innebär inte att underrättelseskyldigheten är uppfylld.

5.2 Synpunkter med anledning av ärendena och svaren från Polismyndigheten 

Det kan konstateras att Polismyndighetens hantering av underrättelseskyldigheten inte är tillfredsställande, särskilt inte när det gått lång tid från det att ingripandet skedde till dess att nedläggningsbeslutet fattas. Det system som Polismyndigheten har för omhändertaganden, där dessa registreras i ett fristående diarium och inte överförs på något enhetligt sätt till det ärende där brottsutredningen bedrivs, medför en klar risk för att information ska försvinna längs vägen. Detta gäller särskilt om förundersökningen pågår en tid.

Justitiekanslern ser i och för sig positivt på de åtgärder som Polismyndigheten nu vidtar med anledning av denna granskning, bl.a. initiativet att i samråd med Transportstyrelsen och övriga berörda myndigheter ta fram ett nationellt styrdokument med för medarbetarna tvingande regler avseende underrättelseskyldigheten. Justitiekanslern förutsätter att ett sådant rutindokument kommer att täcka hela förfarandet vid körkortsingripanden och inte bara själva underrättelserna.

I en sådan bredare ansats skulle också kunna ingå att reglera hur information om körkortsomhändertaganden ska överföras från Pär till Durtvå, hur de ska registreras i Durtvå och hur information sedan ska överföras till Åklagarmyndigheten när utredningshandlingar skickas dit eller ett förundersökningsprotokoll slutredovisas dit. När polisen har fattat ett beslut om omhändertagande och inte fått något besked av Transportstyrelsen om att detta har upphävts, är utgångspunkten att ett beslut om att lägga ned förundersökningen ska skickas till Transportstyrelsen. När ett interimistiskt återkallelsebeslut har fattats med hänvisning till misstanken i en förundersökning utan att detta föregåtts av något omhändertagande måste Polismyndigheten dokumentera återkallelsebeslutet i förundersökningen och se till att underrättelse sker när en förundersökning läggs ned.

En ökad automatisering vore naturligtvis mycket önskvärd för att minska riskerna för fel. Åtgärderna som Polismyndigheten nu redovisar framstår visserligen som relevanta. Samtidigt är det slående hur lite som hänt fram till den nu genomförda granskningen trots den tillsyn i frågan som Justitiekanslern bedrivit i flertalet år.

Redan 2017 påtalade Justitiekanslern att det inte av Rikspolisstyrelsens föreskrifter framgick att ett omhändertagandebeslut ska tillföras akten (se Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om omhändertagande av körkort, körkortstillstånd och traktorkort, om medgivande att trots omhändertagande köra körkorts- eller traktorkortspliktigt fordon samt om omhändertagande av taxiförarlegitimation, RPSFS 1999:1, FAP 691-1). Inte heller enligt förundersökningskungörelsen (1947:948) finns någon skyldighet för polisen att ta in ett beslut om körkortsomhändertagande i det beslutsunderlag som redovisas till åklagare. I 2017 års tillsynsbeslut uppmanade Justitiekanslern Polismyndigheten att överväga vilka åtgärder i form av t.ex. föreskrifter och allmänna råd som borde genomföras. Justitiekanslern uppmanade Polismyndigheten att också överväga hur man kan säkerställa att de handlingar som överlämnas till Åklagarmyndigheten tydligt visar att ett körkort omhändertagits eller återkallats (se Justitiekanslerns beslut den 10 juli 2019 i ärende nr 987-19.2.4.2). Trots detta tycks i princip ingen åtgärd ha vidtagits utöver att ta fram ett varningsmeddelande i Durtvå.

Polismyndigheten ska kritiseras för att myndigheten, trots att Justitiekanslern uppmärksammat myndigheten på problemet under flera års tid, inte kommit till rätta med underlåtenheten att underrätta Transportstyrelsen om beslut att lägga ned förundersökningar när besluten har betydelse för frågan om återkallelse av körkort. Justitiekanslern förutsätter att arbetet nu fortskrider i enlighet med vad Polismyndigheten angett i sitt yttrande och att problemet därmed kommer minska väsentligt.

5.3 Synpunkter med anledning av ärendena och svaren från Åklagarmyndigheten

Det är otillfredsställande att Transportstyrelsen i samtliga de granskade ärendena fått information om Åklagarmyndighetens beslut först efter att ha efterfrågat informationen. Det har dock inte blivit närmare klarlagt vilken information som i de underliggande ärendena hade överförts från Polismyndigheten till Åklagarmyndigheten. Det kan därför inte uteslutas att förklaringen kan vara en bristande överföring från Polismyndigheten. Justitiekanslern delar Åklagarmyndighetens bedömning att en åklagare inte kan ha en undersökningsplikt som sträcker sig längre än att granska de handlingar som faktiskt kommit in från Polismyndigheten. Justitiekanslern finner mot denna bakgrund inte tillräckliga skäl att rikta kritik mot Åklagarmyndigheten.

Av Åklagarmyndighetens remissvar blir det tydligt hur sårbar informationsöverföringen är och hur mycket som bygger på manuell hantering och kontroller i flera led av handläggningen. Det framstår mot den bakgrunden åter som angeläget att i första hand öka automatiseringen i processerna och, om det inte är möjligt eller tar för lång tid, i andra hand införa tydliga rutiner för hanteringen av körkortsingripanden hos Åklagarmyndigheten.

Om det framgår att polisen har fattat ett beslut om omhändertagande och man inte fått något besked av Transportstyrelsen om att beslutet har upphävts, är utgångspunkten även för Åklagarmyndigheten att ett beslut om att lägga ned förundersökningen eller inte väcka åtal ska skickas till Transportstyrelsen. När ett interimistiskt återkallelsebeslut har fattats med hänvisning till misstanken i en förundersökning utan att detta föregåtts av något omhändertagande ska återkallelsebeslutet dokumenteras i förundersökningen och Åklagarmyndigheten måste se till att underrättelse sker när en förundersökning läggs ned eller åtal inte väcks. De resonemang som nu förts gäller naturligtvis även när misstankar redovisas till Åklagarmyndigheten från Tullverket eller Kustbevakningen.

En synpunkt som nämns av Åklagarmyndigheten är att det blir allt svårare att få genomslag för manuella rutiner när alltmer av verksamheten automatiseras och digitaliseras. Denna synpunkt bekräftar vikten av automatisering för att säkerställa en korrekt rättstillämpning. Det påpekas också att frågorna inte tillhör åklagarnas kärnområde, vilket innebär stora utmaningar att få kunskapen att nå ut och leva vidare i organisationen.

Vid granskningen har Justitiekanslern noterat att hanteringen i vissa avseenden skiljer sig åt beroende på om ett trafikrelaterat brott hanteras på en av Åklagarmyndighetens trafikenheter i jämförelse med om det hanteras på en vanlig kammare. På trafikenheterna finns rutiner i syfte att uppmärksamma att ett körkortsingripande skett i ett ärende. Vidare underrättar trafikenheterna Transportstyrelsen i fler fall än som följer direkt av bestämmelsen i körkortsförordningen. Det kan ifrågasättas om det är försvarligt att hanteringen skiljer sig åt i dessa avseenden inom en och samma myndighet.

5.4 Synpunkter med anledning av ärendena och svaren från Tullverket

Tullverket har inte lämnat någon förklaring till de sena underrättelserna i de fall som Justitiekanslern granskat. Eftersom det inte handlar om förseningar på mer än som mest någon vecka, om än efter påminnelser från Transportstyrelsen, finner Justitiekanslern dock inte tillräckliga skäl att rikta kritik mot Tullverket. Detta gäller särskilt med hänsyn till att myndigheten tagit fram nya rutiner som verkar ändamålsenliga och även bedriver ett arbete för att möjliggöra att myndighetens brottsutredningsstöd ska ge bättre tekniska förutsättningar att hantera körkortsingripanden och underrättelser. Rutinerna och det tekniska stödet verkar fokusera på myndighetens beslut om omhändertagande av körkort. Det bör även finnas rutiner som träffar situationen när ett interimistiskt återkallelsebeslut har fattats med hänvisning till misstanken i en förundersökning utan att detta föregåtts av något omhändertagande.

Enligt Justitiekanslern framstår det som ändamålsenligt att även Tullverket övergår till att skicka sina underrättelser till Transportstyrelsens nya e-funktionsbrevlåda, så att underrättelserna hanteras likartat på alla de tre brottsutredande myndigheter som nu granskats.

5.5 Synpunkter på Transportstyrelsens hantering av de aktuella ärendena 

Justitiekanslern ser positivt på att Transportstyrelsen har bevakningsrutiner för att driva sina ärenden framåt och att myndigheten därigenom aktivt försöker se till att enskilda får tillbaka sina körkort så snart som möjligt när de har rätt till det. Det framstår också som uppenbart att Transportstyrelsens åtgärder i många fall har möjliggjort att enskilda, trots bristande underrättelser från de brottsutredande myndigheterna, inte behövt vänta alltför länge. Det är dock olyckligt att rutinerna ska behövas och att de orsakar så pass mycket merarbete för Transportstyrelsen.

En viktig fråga är om det kan anses nödvändigt att Transportstyrelsen gör sökningar i misstanke- och belastningsregistren för att säkerställa att ärendena drivs framåt (och kanske i någon mån även för att bevaka enskildas intresse av att återfå sina körkort i rätt tid). I Justitiedepartementets promemoria De brottsbekämpande myndigheternas direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen (dnr Ju2020/00320/L4), som behandlar frågan om att ge bl.a. de tre nu aktuella brottsutredande myndigheterna direktåtkomst till vissa uppgifter hos Skatteverket, anges följande som en allmän utgångspunkt bl.a. när det gäller sökningar vid direktåtkomst och risker för den personliga integriteten (s. 37).

Automatiserad behandling av stora mängder personuppgifter kan i sig medföra risker från integritetssynpunkt. Ett omfattande elektroniskt utlämnande av personuppgifter innebär vidare att sådana uppgifter får en större spridning. Det kan också ge mottagaren möjligheter att göra sökningar och bearbeta informationen. Generellt kan sägas att en möjlighet till direktåtkomst ökar riskerna för intrång i den personliga integriteten, eftersom direktåtkomst typiskt sett innebär att uppgifter blir tillgängliga för fler personer och att den utlämnande myndighetens möjligheter att kontrollera användningen av uppgifterna minskar.

Både misstanke- och belastningsregistret innehåller integritetskänslig information om enskilda. Vid Transportstyrelsens sökningar i misstankeregistret framkommer dock endast uppgifter om misstankar som lett till åtal och inga utdrag sparas i ärendena. Detta minskar avsevärt risken för att de handläggare som gör sökningarna ska få del av integritetskänslig överskottsinformation som inte är relevant för frågan om körkortsåterkallelse och även generellt risken för spridning av uppgifter. Trots detta framstår det som angeläget att sökningarna kan minimeras till sådana som verkligen är i egentlig mening nödvändiga för ärendenas handläggning.

Det står dock inte klart att Transportstyrelsen gått över gränsen för vad som kan anses nödvändigt för ärendenas handläggning genom sina rutiner för sökningar. Det saknas därför skäl för Justitiekanslern att vidta någon tillsynsåtgärd mot myndigheten. Detta gäller särskilt som sökningarna i betydande grad görs i de enskildas intresse, eftersom de kan möjliggöra att enskilda får tillbaka sina körkort snabbare när de har rätt till det. Om underrättelserna från de brottsutredande myndigheterna förbättras behöver Transportstyrelsen förhoppningsvis göra färre sökningar framöver.

6  Avslutande synpunkter 

Resultatet av granskningen har varit tillfredsställande på så vis att rimliga åtgärder nu förefaller planeras och vidtas hos alla de brottsutredande myndigheter som granskats. Justitiekanslern kommer att följa arbetet genom att bevaka i vilken utsträckning det inom statens frivilliga skadereglering fortsätter att komma in ärenden där personer begär skadestånd med hänvisning till att underrättelser har missats.

Granskningen har visat att det tycks finnas en osäkerhet hos myndigheterna när det gäller underrättelser vid bl.a. en ändrad rubricering till ett mer ringa brott. Denna osäkerhet framstår som befogad med hänsyn till att bestämmelsens ordalydelse inte täcker den situationen. Ändamålsskäl kan tala för att alla situationer där den enskilde kan ha rätt att få tillbaka sitt körkort behandlas lika. Mot denna bakgrund skickas en kopia av detta beslut till Infrastrukturdepartementet så att regeringen får möjlighet att överväga om det finns anledning att se över bestämmelsen i 7 kap. 8 § trafikförordningen.

Med hänsyn till att även Kustbevakningen har behörighet att fatta beslut om körkortsomhändertaganden och omfattas av skyldigheten att omedelbart underrätta Transportstyrelsen vid beslut om att lägga ned en förundersökning där det förekommit ett körkortsingripande, skickas en kopia av beslutet även till denna myndighet.