Kritik mot ordföranden i en kommunal nämnd med anledning av att hon uttalat sig i radio om vem som har begärt ut handlingar hos nämnden

Justitiekanslerns beslut

Nämndordföranden AT kritiseras för att ha uttalat sig i radio på ett sätt som inte är förenligt med det ändamål som bär upp anonymitetsskyddet i 2 kap. 18 § tryck­frihetsförordningen.

Ärendet

Bakgrund

I januari 2021 inkom advokat AA med en begäran till Västerås kommun om att få del av allmänna handlingar hos bl.a. kommunens miljö- och konsumentnämnd. Begäran, som gavs in per post, var upprättad på advokatfirmans brevpapper och var undertecknad av AA.

Begäran om utlämnande avsåg 1 348 sidor. För att förbereda ett beslut om förskottsbetalning enligt 6 kap. 1 a § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) informerade kommunens tjänstemän i februari 2021 Miljö- och konsumentnämndens ordförande AT om framställan.

Därefter kontaktade en av kommunens tjänstemän advokatfirman och lämnade en sammanställning av de handlingar som begäran avsåg, informerade om kostnaden för eventuella kopior och meddelade att nämnden avsåg att ta betalt i förskott. Den 23 februari 2021 meddelade advokatfirman att AA inte önskade gå vidare med sin begäran om utlämnande. Därmed avslutades ärendet.

Den 26 augusti 2021 publicerade Radio P4 Västmanland inslaget ”Politiker: [AA:s efternamn] och sopföretaget har begärt ut absurda mängder dokument”. I radioinslaget uttalar AT bl.a. följande.

”[A.A.], han begärde ut alla handlingar som fanns i det här ärendet, cirka 1 400 sidor. Vi hade två personer på förvaltningen som lade nästan tre veckor av sin arbetstid [på detta]. När det här är gjort tyckte han inte att han behöver de här papprena, utan de ligger i en fin hög någonstans nere på förvaltningen just nu.”

Anmälan till Justitiekanslern och utredningen här

AA har i en anmälan hit framfört klagomål mot hur Miljö- och konsumentnämnden och dess förvaltning har hanterat hans begäran om utlämnande av allmänna handlingar. I anmälan har han bl.a. anfört att AT i radioinslaget har åsidosatt hans rätt till anonymitet enligt tryckfrihetsförordningen. Enligt anmälan är det besvärande att AT i radioinslaget har beskrivit hans begäran om utlämnande som bl.a. ”omoralisk” och på detta sätt recenserat bruket av en grundlagsskyddad rättighet.

AA har även gjort gällande att det inträffade visar att nämnden har bristfälliga rutiner för att säkerställa rätten att få vara anonym när man begär ut allmänna handlingar. AA har också framfört att den kommunala förvaltningen har läckt uppgifter i ärendet under en längre tid utan att det har vidtagits åtgärder för att säkra hans rätt till anonymitet.

Miljö- och konsumentnämnden i Västerås kommun har anfört sammanfattningsvis följande. Redan vid förfrågan från Radio P4 Västmanland om hennes medverkan kände media till AA:s begäran om att få ta del av allmänna handlingar. AT har vid intervjun uppfattat och klargjort att hon endast kunde uttala sig i egenskap av förtroendevald. Syftet med intervjun har varit att belysa den utsatthet som hon upplevt som förtroendevald i samband med ett ärende hos nämnden. Eftersom radioinslaget är kraftigt nedklippt så är det vanskligt att klarlägga vad som har sagts och frågats om under intervjun. Mot den bakgrunden kan det inte anses stå klart att uttalandena har gjorts av AT i egenskap av företrädare för nämnden, utan uttalandena får i stället ses som personliga meningsyttringar. Uttalandena strider därmed inte mot ändamålet med anonymitetsskyddet i tryckfrihetsförordningen. Inte heller har Miljö- och konsumentnämnden i sin handläggning av ärendet om utlämnande agerat i strid med grundtanken bakom anonymitetsskyddet. Uppgifter om anmälarens identitet får lämnas ut till allmänheten på begäran och lämnas till media inom ramen för enskildas meddelarfrihet. Med hänsyn till efterforskningsförbudet kan nämnden i det här fallet inte mer än att konstatera att uppgifter om AA:s begäran uppenbarligen har kommit till medias kännedom.

Nämndens yttrande har skickats till AA för kännedom.

Jag har under min granskning tagit del av radioinslaget ”Politiker: [AA:s efternamn] och sopföretaget har begärt ut absurda mängder dokument”.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Klagomålet aktualiserar bl.a. rätten att ta del av allmänna handlingar. Regelverket innebär i korthet en rätt för var och en att ta del av allmänna handlingar – alltså handlingar som har kommit in till eller upprättats av en myndighet och som förvaras där – om inte handlingarna omfattas av sekretess (2 kap. 1–4 §§ tryckfrihets­förordningen). En myndighet ska också på begäran av en enskild lämna uppgift ur en allmän handling om hinder inte möter på grund av sekretess eller arbetets behöriga gång (6 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen /2009:400/). 

Det står vidare var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att de ska göras offentliga i en tryckt skrift (meddelarfriheten), 1 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen. Motsvarande gäller enligt 1 kap. 10 § yttrandefrihets­grundlagen för meddelanden som lämnas för offentliggörande i exempelvis radio.

En myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem personen är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att handlingen lämnas ut. Det innebär att var och en har rätt att ta del av offentliga handlingar hos en myndighet utan att behöva uppge vem han eller hon är eller vad handlingen ska användas till (anonymitetsskyddet). (Se 2 kap. 18 § tryckfrihetsförordningen.)

Den enskilde kan dock avstå från sitt anonymitetsskydd genom att ange sitt namn i framställningen om att få ta del av allmänna handlingar. Om en sådan framställning i sin tur begärs ut ska ett utlämnande ske om inte namnuppgiften undantagsvis skulle omfattas av sekretess (se JO:s beslut den 30 oktober 2017, dnr 4215-2017). Detsamma gäller om en enskild begär att få del av en sådan uppgift i en allmän handling.

Även om identiteten hos en person som begär att få ta del av allmänna handlingar är känd bör myndigheten utifrån de ändamål som bär upp anonymitetsskyddet i tryckfrihetsförordningen inte utan vidare föra uppgifterna vidare (se bl.a. JO:s ämbetsberättelser 2000/01 s. 527 och 2011/12 s. 580 samt Justitiekanslerns beslut den 12 maj 2018, dnr 1842-15-21). En myndighet har exempelvis ansetts agera i strid med grundtanken om anonymitetsskyddet i situationer där myndigheten har spritt identitets­uppgifter utan att en enskild först begärt att få del av dem.

En annan rättslig utgångspunkt som aktualiseras i det här fallet är det krav på saklighet och opartiskhet som företrädare för det allmänna har att iaktta i sin verksamhet enligt 1 kap. 9 § regeringsformen. Bestämmelsen omfattar inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts, utan även hur myndighetens agerande har uppfattats är av betydelse (se Thomas Bull och Fredrik Sterzel, Regeringsformen – en kommentar, 2019, JUNO, s. 54 f.). Kraven på saklighet och opartiskhet gäller även när en offentliganställd tjänsteman uttalar sig i media i egenskap av myndighets­företrädare (jfr JO:s beslut den 23 mars 2020, dnr 8479-2018).

Bedömningen i det här fallet

Uttalandet i radio är inte förenligt med ändamålet med anonymitetsskyddet

Enligt anmälan har AT genom sitt uttalande i radioinslaget agerat på ett sätt som står i strid med anonymitetsskyddet.

För att kunna pröva anmälan i den delen krävs det att AT inte åtnjöt meddelarfrihet när hon angav att AA hade begärt att få del av allmänna handlingar. I den delen gör jag följande överväganden.

Yttrandefrihetsgrundlagens meddelarfrihet gäller enligt lagtexten ”var och en” (1 kap. 10 § yttrandefrihetsgrundlagen). Av det uttrycket följer att meddelarfriheten avser medborgarna och däribland också de offentliganställda. Meddelarfriheten gäller däremot inte myndigheter eller andra allmänna organ som sådana. Om en myndighet beslutar att informera medier genom exempelvis ett pressmeddelande hindrar således inte tryckfrihetsförordningen att ett ingripande sker med anledning av ett sådant beslut. Detsamma kan gälla när den som officiellt har att företräda en myndighet uttalar sig i massmedia. Myndighetschefer och vissa andra högre befattningshavare kan nämligen ofta ha en sådan ställning att de som personer är intimt förknippade med de tjänster som de upprätthåller. Det kan då ibland vara svårt att avgöra om personen uttalar sig på myndighetens vägnar eller som enskild (se bl.a. Justitiekanslerns beslut den 14 oktober 2008, dnr 5188-08-21).

I praktiken kan det alltså förekomma fall där det är svårt att hålla isär en användning av meddelarfriheten från uttalanden som faller utanför denna frihet. Inte minst med hänsyn till den stora betydelse som meddelarfriheten har just för de offentliganställda måste därför stor återhållsamhet iakttas vid bedömningen av huruvida ett meddelande eller en uppgift som lämnas för publicering ska anses falla utanför det område som täcks av meddelar­friheten. En gräns får dras mellan å ena sidan uttalanden som helt klart görs i tjänsten av någon som företräder myndigheten och å andra sidan uttalanden som visserligen har samband med tjänsten men snarast har karaktär av personliga meningsyttringar. De förstnämnda omfattas normalt inte av meddelarfrihet, medan de sistnämnda i princip torde skyddas. I gränsområdet mellan de båda kategorierna råder en viss osäkerhet om vad som gäller (se bl.a. Justitiekanslerns beslut den 16 juli 2008, dnr 4023-07-21).

I det här fallet bedömer jag att AT inte åtnöjt meddelarfrihet när hon uttalade sig om AA:s begäran om att få del av allmänna handlingar. I radioinslaget kommenterar AT en begäran om utlämnande hos den myndighet där hon är chef och vars handläggning, genom beredningen av beslutet om förskottsbetalning, hon själv har deltagit i. I en sådan situation måste utrymmet för ett ”privat” uttalande vid sidan om tjänsten anses vara ytterst begränsat. Intrycket av att uttalandet har fällts i egenskap av företrädare för nämnden och dess förvaltning förstärks även av att AT i inslaget anger att ”vi hade två personer på förvaltningen som lade nästan tre veckor av sin arbetstid [på detta]”. Även om andra delar av inslaget innefattar mer personliga meningsyttringar har de uppgifter som hon lämnade om AA:s begäran om att få del av allmänna handlingar ett sådant klart samband med hennes uppdrag som nämndordförande att hon inte åtnjöt meddelarfrihet. Det finns därför inte något hinder mot att ingripa med kritik eller annan åtgärd med anledning av de uppgifter som hon lämnande om AA:s begäran om utlämnande.

Frågan blir då om det aktuella uttalandet är förenligt med anonymitetsskyddet. Även om AA i det här fallet, genom att ange sitt namn i framställan till kommunen, får anses ha avstått från sin rätt till anonymitet ska namnet på vem som har begärt att få del av allmänna handlingar inte utan vidare spridas vidare. Genom att namnge AA i radioinslaget har AT agerat på ett sätt som inte är förenligt med det ändamål som bär upp anonymitetsskyddet i 2 kap. 18 § tryckfrihets­förordningen. Det finns därför skäl att rikta kritik mot att hon angav anmälarens namn på sätt som skedde.

Kravet på saklighet och opartiskhet har inte åsidosatts

Anmälaren har även gjort gällande att AT i radioinslaget skulle ha recenserat hans begäran om utlämnande genom att bl.a. kalla hans agerande ”omoraliskt”. Jag kan dock konstatera att AT inte har uttryckt sig på det sättet i inslaget. Det finns alltså inte någon anledning att kritisera vad som framkommit i denna del.

Vid bedömningen av om kravet på saklighet och opartiskhet har iakttagits i radioinslaget bör dock inte endast beaktas hur orden faktiskt föll utan av betydelse är även hur uttalandet kan uppfattas. I det här fallet kan man inte komma ifrån att uttalandet kan uppfattas som polemiskt och därmed tveksamt ur objektivitetssynpunkt. Det är naturligtvis mindre lämpligt med tanke på att det rör en enskild som använt sin grundlagsskyddade rätt att ta del av allmänna handlingar. Vid en samlad bedömning anser jag dock att uttalandet inte överskrider grundlagens krav på saklighet och opartiskhet. Det som framkommit i denna del av utredningen ger därför inte anledning till någon åtgärd från min sida.

Jag vidtar inte någon åtgärd med anledning av vad anmälaren har anfört i övrigt

AA:s synpunkter på nämndens rutiner för hanteringen av framställningar om att få del av allmänna handlingar föranleder ingen åtgärd från min sida.

Vad AA anfört om att Miljö och konsumentnämndens förvaltning under en längre tid har läckt den aktuella begäran till media föranleder inte heller någon åtgärd från min sida eftersom det är ett uppgiftslämnande som måste anses omfattas av den grundlagsskyddade meddelarfriheten. Som angetts ovan vid redovisningen av den rättsliga regleringen hindrar inte heller anonymitets­skyddet att en framställan om att få del av allmänna handlingar lämnas ut på begäran av en annan enskild på sätt som också tycks ha skett i det här fallet.

Med den kritik som angetts ovan med anledning av att anmälarens namn har angetts i radio avslutas ärendet.