Skadeståndsskyldighet för staten med hänvisning till handläggningen av en ansökan om statsbidrag till trossamfund

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern tillerkänner Jehovas vittnen ersättning med 8 510 000 kr, varav 8 450 000 kr för ren förmögenhetsskada och 60 000 för ideell skada. Justitiekanslern avböjer att reglera anspråket som avser sökandens ombudskostnader i Europadomstolen. Regeringskansliet ansvarar för att ersättningen betalas ut till sökanden. 

Ärendet

Bakgrund

I augusti 2007 ansökte Jehovas vittnen (sökanden) hos regeringen om att bli berättigat till statsbidrag enligt lagen (1999:932) om stöd till trossamfund. I oktober 2007 remitterades ansökan till Nämnden för statligt stöd till trossamfund, numera Myndigheten för statligt stöd till trossamfund (SST), som i ett yttrande i februari 2008 anförde att det var tveksamt om sökanden uppfyllde lagens krav. Sökanden yttrade sig över vad SST anfört i mars 2008. Därefter fick SST på nytt tillfälle att yttra sig, vilket myndigheten gjorde i juni 2008. Den 17 juni 2009 avslog regeringen ansökan med motiveringen att man vid en samlad bedömning fann att sökanden inte till fullo uppfyller de krav som ställs på att trossamfund ska bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på (3 § 1 lagen om stöd till trossamfund).

I september 2009 begärde sökanden omprövning av regeringens beslut och angav att grunderna för ansökan skulle utvecklas i ett senare yttrande. Trossamfundet kompletterade sin ansökan i november 2009. Vid omprövning den 10 december 2009 fann regeringen inte skäl att ändra det tidigare beslutet.

Sökanden ansökte den 9 mars 2010 om rättsprövning och den 2 mars 2011 upphävde Högsta förvaltningsdomstolen regeringens beslut (HFD 2011 ref. 10). Avgörandet motiverades med att det inte av beslutet gick att utläsa vad regeringen grundat sitt ställningstagande på.

I maj 2012 avslog regeringen på nytt ansökan, denna gång med motiveringen att sökanden inte uppfyller kraven i lagen om stöd till trossamfund eftersom samfundet uppmanar sina medlemmar att inte delta i politiska val.

I början av augusti 2012 ansökte sökanden om rättsprövning och i november 2013 upphävde Högsta förvaltningsdomstolen regeringens beslut och visade målet åter till regeringen (HFD 2013 ref. 72). Avgörandet motiverades med att lagen om stöd till trossamfund inte kan ges den innebörden att ett samfund, vars religiösa lära innebär att dess medlemmar uppmanas att avstå från att delta i allmänna val utan att för den skull motarbeta det demokratiska styrelseskicket, inte kan anses uppfylla kravet för rätt till statsbidrag.

Regeringen remitterade därefter ärendet till SST för yttrande senast i april 2014. Efter beviljat anstånd kom SST in med ett yttrande i juni, som bemöttes av sökanden i augusti 2014. I oktober samma år gavs sökanden tillfälle att yttra sig över sin organisatoriska struktur, vilket man gjorde samma månad. I januari 2016 skickades viss ny utredning till sökanden. Sökanden yttrade sig över de nya uppgifterna, varefter regeringen den 28 januari 2016 avslog ansökan på nytt. Beslutet motiverades med att sökandens motstånd mot blodtransfusioner även avseende minderåriga riskerar enskilda barns liv och hälsa och att barnets behov inte tillgodoses, varför samfundets inställning i denna fråga inte är förenlig med samhällets grundläggande värderingar och därmed inte med de krav som uppställs i lagen om stöd till trossamfund.

Den 28 april 2016 ansökte sökanden om rättsprövning och den 20 februari 2017 upphävde Högsta förvaltningsdomstolen regeringens beslut och visade ärendet åter till regeringen (HFD 2017 ref. 4). Avgörandet motiverades med att lagen om stöd till trossamfund inte kan ges den innebörden att ett samfund vars religiösa lära innebär att dess medlemmar uppmanas att vägra blodtransfusion även avseende barn, inte kan anses uppfylla kravet för rätt till statsbidrag.

Sökanden begärde därefter på nytt att regeringen skulle bevilja ansökan och ge sökanden ersättning för organisations- och projektbidrag som sökanden ansåg sig ha gått miste om samt ersättning för juridiska omkostnader och ideell skada. Sökanden ansökte även om skadestånd hos Justitiekanslern, som i juni 2017 beslutade att avböja att reglera skadeståndsanspråket eftersom det var för tidigt väckt (dnr 2286-2017-4.3).

Den 24 oktober 2019 biföll regeringen sökandens ansökan om statsbidrag. I samband med detta lades sökanden till i den uppräkning av trossamfund som är berättigade till statsbidrag enligt förordningen (1999:974) om statsbidrag till trossamfund (3 §). Ändringen i förordningen trädde i kraft den 1 januari 2020. Sökanden har därmed från och med 2020 haft möjlighet att ansöka om bidrag hos SST.

Sökanden har även gett in ett klagomål till Europadomstolen, som den 13 april 2021 beslutade att ajournera domstolens process i avvaktan på Justitiekanslerns beslut i detta ärende (no. 68549/17). 

Anspråket m.m.

Sökanden har begärt skadestånd av staten med 22 999 111 kr, varav 21 799 111 kr för ren förmögenhetsskada och 1 200 000 kr för ideell skada. När det gäller förmögenhetsskadan avser 16 499 407 kr förlorade organisationsbidrag och 5 299 704 kr förlorade projektbidrag. Sökanden har även begärt ersättning för ombudskostnader med 235 000 kr, varav 200 000 kr för ombudskostnader i Högsta förvaltningsdomstolen och 35 000 kr för kostnader som har uppstått i samband med ansökan till Europadomstolen. Sökanden har som grund anfört att regeringen har överträtt sökandens rättigheter enligt Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna när det gäller rätten till en rättvis rättegång (artikel 6), religionsfriheten (artikel 9), diskrimineringsförbudet (artikel 14), rätten till ett effektivt rättsmedel (artikel 13) och egendomsskyddet (artikel 1 i det första tilläggsprotokollet).

Regeringen har yttrat sig över anspråket.

Justitiekanslern har inhämtat dagboksblad och vissa andra handlingar från Högsta förvaltnings­domstolen.

Rättslig reglering

Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

Staten ska ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för (se 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen). Begreppet myndighetsutövning kan sägas avse beslut eller åtgärder som ger uttryck för det allmännas maktbefogenheter gentemot medborgarna och som har rättsverkningar för enskilda.

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan med stöd av dessa regler ges ut endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott.

Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584). Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser. I dessa fall ska skadestånd, enligt Högsta domstolens praxis, i första hand ges ut med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en kon­­ventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock ges ut utan särskilt lagstöd. För skada som inträffat efter den 1 april 2018 kan det utgå ersättning med stöd av 3 kap. 4 § skadeståndslagen. Skadeståndet enligt denna bestämmelse kan avse ren förmögenhetsskada och ideell skada.

Europakonventionen

Enligt artikel 6 i Europakonventionen har var och en vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter rätt till domstolsprövning som uppfyller vissa närmare angivna rättssäkerhetskrav, bl.a. ett krav på rättegång inom skälig tid inför en oavhängig och opartisk domstol.

Enligt artikel 9 i Europakonventionen har var och en rätt till religionsfrihet som bl.a. innefattar frihet att i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer. Friheten att utöva sin religion får endast underkastas sådana begränsningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga till skydd för allmän ordning eller med hänsyn till bl.a. allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Kravet på laglighet innebär att det måste finnas en lag som gör inskränkningen i rimlig mån förutsebar. 

Enligt artikel 13 i Europakonventionen har var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, rätt till ett effektivt rättsmedel. Kravet på ett effektivt rättsmedel innebär att den som på rimliga grunder påstår sig ha blivit utsatt för en konventionsöverträdelse ska ha möjlighet att få påståendet prövat inför en nationell myndighet och att få rättelse eller gottgörelse för konstaterade kränkningar. Ett rättsmedel måste dock inte garantera framgång för att det ska betraktas som effektivt. Även om ett rättsmedel sett för sig inte uppfyller kraven i artikeln kan flera rättsmedel sammantagna göra det. (Se bl.a. SOU 2010:87 s. 156–158 och prop. 2017/18:7 s. 17.)

Enligt artikel 14 i Europakonventionen ska åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.

Enligt artikel 1 i Europakonventionens första tilläggsprotokoll ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Bestämmelserna inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. 

Statsbidrag till trossamfund 

Statligt stöd till trossamfund kan lämnas som statsbidrag och statlig hjälp med avgifter till registrerade trossamfund. För att få statsbidrag krävs det att trossamfundet bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på samt är stabilt och har egen livskraft. Det är regeringen som bestämmer vilka trossamfund som kan få statsbidrag (1, 3 och 4 §§ lagen om stöd till trossamfund).

I förarbetena till 3 § lagen om stöd till trossamfund (prop. 1998/99:124 s. 63 och 64) anges att för att ett trossamfund ska kunna komma i fråga för statligt stöd i form av statsbidrag bör det uppfylla vissa grundläggande förutsättningar. Det anges vidare att det bör ske en prövning av hur trossamfundet förhåller sig till samhällets grundläggande värderingar men att detta inte får innebära att det sker någon närmare prövning och värdering av samfundets lära i förhållande till samhällets gemensamma värdegrund.

Vilka trossamfund som är berättigade till statsbidrag framgår av förordningen om statsbidrag till trossamfund (3 §). Ett trossamfund som är berättigat till statsbidrag kan ansöka om bidrag hos SST. Frågor om statsbidrag prövas av Rådet för beslut om statsbidrag till trossamfund vid myndigheten. Statsbidrag kan ges bl.a. i form av organisationsbidrag och projektbidrag (5 och 17 §§).

Justitiekanslerns bedömning

Rätt till en rättvis rättegång – artikel 6.1

Prövningen av sökandens rätt till statsbidrag enligt lagen om statligt stöd till trossamfund får anses innefatta en prövning av en civil rättighet i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen (jfr HFD 2011 ref. 10). Artikel 6.1 är därmed tillämplig.

Regeringens beslut att inte bevilja sökanden statsbidrag har rättsprövats av Högsta förvaltningsdomstolen. Av förarbetena till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att själva syftet med lagen är att tillgodose Europakonventionens krav på domstolsprövning. Det kan således konstateras att sökanden haft tillgång till en domstolsprövning (prop. 1987/88:69 s. 15 och prop. 2005/06:56 s. 10).

Har förfarandet uppfyllt kravet på opartiskhet?

Sökanden har anfört att förfarandet inte har uppfyllt kravet på opartiskhet i artikel 6.1. på grund av de rekommendationer som har getts av SST.

Vid beredningen av ärendet hämtade regeringen vid några tillfällen in yttranden från SST. Vid dessa tillfällen leddes myndigheten av en nämnd bestående av ledamöter som tillsattes av regeringen men som nominerades av myndighetens råd. Rådets ledamöter var samtliga representanter för de trossamfund som redan var berättigade till statsbidrag.

Även om yttranden hämtats in från SST var det regeringen som vid samtliga tillfällen självständigt prövade ansökan och därefter, vid rättsprövningen, Högsta förvaltningsdomstolen som självständigt prövade regeringens beslut. Yttrandena från SST har inte varit bindande för vare sig regeringen eller Högsta förvaltningsdomstolen. Av skälen för regeringens beslut och Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden framgår också att SST:s inställning inte tillmätts avgörande betydelse, även om de omständigheter som SST lyft fram kan ha beaktats. Beviljandet av ansökan har därmed inte gjorts beroende av redan erkända samfunds inställning (jfr Metropolitan Church of Bessarabia m.fl. mot Moldavien, dom den 13 december 2001, no. 45701/99, p. 123).

Sökanden har också haft möjlighet att bemöta det som SST anfört, såväl under handläggningen hos regeringen som i Högsta förvaltningsdomstolen.

SST:s medverkan under förfarandet medför därmed inte att sökandens rätt till en oavhängig och opartisk domstolsprövning har åsidosatts. Det har inte heller framkommit något annat som ger anledning att ifrågasätta Högsta förvaltningsdomstolens oavhängighet eller opartiskhet, eller som innebär att förfarandet på något annat sätt inte uppfyllt kravet på en rättvis rättegång. I detta avseende föreligger det således ingen överträdelse av artikel 6.1.

Har rätten till en rättegång inom skälig tid åsidosatts?

När det gäller frågan om rätten till en rättegång inom skälig tid börjar den relevanta tidsperioden att löpa när det föreligger en reell och seriös tvist angående en viss rättighet eller skyldighet och avslutas när tvisten är slutligt avgjord. När det är fråga om beslut som fattas i administrativ ordning innan domstolsprövning kan ske krävs normalt sett att ett avslagsbeslut har meddelats (se t.ex. Hellborg mot Sverige, dom den 28 februari 2006, no. 47473/99, p. 59 med hänvisningar och jfr Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas m.fl. mot Österrike, dom den 31 juli 2008, no. 40825/98, p. 114).

Prövningen av frågan om rätten till en rättegång inom skälig tid har åsidosatts ska enligt Europadomstolens praxis göras utifrån en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Den totala handläggningstiden är av stor betydelse. Vid bedömningen ska man vidare beakta målets komplexitet, parternas agerande, domstolarnas och myndigheternas handläggning av målet samt vad som har stått på spel för den enskilde (se t.ex. Sürmeli mot Tyskland, dom [stor kammare] den 8 juni 2006, no. 75529/01, p. 128 med hänvisningar och Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2015, s. 323).

Europadomstolen fäster särskild vikt vid om det har förekommit längre perioder av inaktivitet under handläggningen. Inaktivitet och ineffektivitet i delar av handläggningen kan dock i vissa fall tolereras under förutsättning att den sammanlagda handläggningstiden inte är oacceptabelt utdragen (se t.ex. Pretto m.fl. mot Italien, dom [plenum] den 8 december 1983, no. 7984/77, p. 35–37). Inaktivitet i en brottmålsprocess i hovrätt under ca ett år av den knappt sexton månader långa handläggningen har inte ansetts utgöra en överträdelse av artikel 6.1 (NJA 2005 s. 726). En handläggningstid på flera år i en instans innebär inte heller per automatik att artikel 6.1 har åsidosatts (se Eriksson mot Sverige, dom den 12 april 2012, no. 60437/08).

När det gäller sökandens ansökan om att bli berättigad till statsbidrag började den relevanta tidsperioden att löpa den 17 juni 2009 när regeringen meddelade sitt första avslagsbeslut och avslutades den 24 oktober 2019 när regeringen biföll ansökan. Den totala handläggningstiden uppgår därmed till ca tio år och fyra månader.

Det har rört sig om ett komplext ärende där frågan om regeringens beslut kunde bli föremål för rättsprövning har aktualiserats och där också lagen om stöd till trossamfund har behövt tolkas i ljuset av regeringsformen, Europakonventionen och Europadomstolens praxis. Det har inte funnits någon tidigare praxis avseende tillämpningen av 3 § lagen om stöd till trossamfund.

Sökanden har inte, utöver några kortare perioder när sökanden kommit in med kompletteringar eller dröjt med att ansöka om rättsprövning, bidragit till den långa handläggningstiden.

Vid Högsta förvaltningsdomstolens handläggning av rättsprövningarna har det inte förekommit några längre perioder av inaktivitet, förutom vid den andra prövningen där det inte framstår som att någon handläggningsåtgärd vidtagits mellan augusti 2012 och februari 2013. Den perioden kan dock förklaras av den utredning och de rättsliga överväganden som frågan krävt. Högsta förvaltningsdomstolen har också vid samtliga tre prövningar avgjort målet efter omkring ett år, även vid de två tillfällen då muntlig förhandling hållits på sökandens begäran.

Under regeringens handläggning har det emellertid förekommit flera längre perioder av inaktivitet. Efter att regeringens första beslut upphävts vid Högsta förvaltningsdomstolens rättsprövning dröjde regeringen mer än ett år med att fatta ett nytt beslut, utan att några handläggningsåtgärder, såvitt framkommit, vidtogs och trots att beslutet upphävts endast på den grunden att skälen för beslutet inte redovisats. Efter att frågan återförvisades till regeringen efter en andra rättsprövning i Högsta förvaltningsdomstolen förekom drygt ett års inaktivitet under regeringens ca två år långa handläggning. Efter den tredje rättsprövningen i Högsta förvaltningsdomstolen dröjde regeringen över två och ett halvt år, till synes utan att några handläggningsåtgärder vidtogs, innan den beviljade ansökan.

Även om ärendet kan ha krävt överväganden och överläggningar, t.ex. i form av gemensam beredning och samråd inom Regeringskansliet, som inte fullt ut redovisats i regeringens redogörelse för handläggningen, har ingen förklaring lämnats till dessa långa perioder av synbar inaktivitet. Det ålåg dessutom regeringen, efter att målet hade återförvisats, att handlägga frågan med särskild skyndsamhet (jfr NJA 2010 s. 363 p. 20 med hänvisning).

Utöver de ovan nämnda perioderna av inaktivitet har den långa handläggningstiden till stor del berott på att frågan vid flera tillfällen varit föremål för rättsprövning och återförvisning och därför prövats av Högsta förvaltningsdomstolen tre gånger och av regeringen fyra gånger. Att ett ärende behandlas flera gånger och i flera instanser kan tala för att en längre handläggningstid är skälig (se t.ex. Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas m.fl. mot Österrike, p. 112). Europadomstolen har dock även uttalat att upprepade återförvisningar från en högre instans kan peka på brister i rättssystemet (se Lupeni Greek Catholic Parish and Others mot Rumänien, dom [stor kammare] den 29 november 2016, no. 76943/11, p. 147). Vidare har Högsta domstolen funnit att den extra tid som en process tagit till följd av avvisningsbeslut som sedan undanröjts ska beaktas inom ramen för prövningen av om en enskilds rättigheter överträtts på grund av långsam handläggning (se NJA 2010 s. 363 p. 15).

Prövningen av rätten till statsbidrag har varit av stor betydelse för sökanden eftersom de samfund som är berättigade till statsbidrag har möjlighet att söka bidrag till betydande belopp. Avsaknaden av statsbidrag har dock inte påverkat sökandens rättsställning i övrigt. Det har inte heller förhindrat sökanden, eller dess medlemmar, från att utöva sin religion. Vidare har det inte varit fråga om ett mål vars karaktär förutsätter särskilt skyndsam handläggning (se t.ex. Sürmeli mot Tyskland, p. 133 och Danelius, s. 323).

Sammantaget finner Justitiekanslern, med beaktande av samtliga omständigheter och särskilt att tidsutdräkten till stor del berott på de upprepade återförvisningarna och perioder av inaktivitet under regeringens handläggning, att den totala handläggningstiden varit så lång att sökandens rätt till en rättegång inom skälig tid har åsidosatts.

Högsta domstolen har uttalat att ett erkännande av en överträdelse av rätten till rättegång inom skälig tid bör förenas med att dröjsmålstiden, som är något annat än den totala handläggningstiden, anges (se NJA 2012 s. 1038 I p. 27). Om det är svårt att fastställa hur lång dröjsmålstiden är kan en uppskattning ske (se NJA 2012 s. 211 I p. 29, NJA 2012 s. 1038 I p. 42 samt NJA 2012 s. 1038 II p. 14). I detta fall låter det sig inte säkert sägas hur lång dröjsmålstiden är, men den kan med hänsyn till omständigheterna skattas till ca sex år.

Religionsfrihet och förbud mot diskriminering – artiklarna 9 och 14

Är artikel 9 tillämplig?

Sökanden har anfört att regeringen har åsidosatt samfundets religionsfrihet enligt artikel 9 genom att förvägra dem statsbidrag och att agerandet har varit diskriminerande. Sökanden har begärt både en självständig prövning av artikel 9 och en prövning av artikeln tillsammans med diskrimineringsförbudet i artikel 14. Diskrimineringsförbudet kan inte tillämpas helt fristående från resten av konventionen, utan endast i förhållande till sådana rättigheter som i sig omfattas av konventionens tillämpningsområde. Europadomstolen har dock slagit fast att det är tillräckligt att de faktiska omständigheterna i målet faller inom ramen för någon av rättighetsartiklarnas tillämpningsområde. Den första frågan som därför inställer sig är om artikel 9 överhuvudtaget är tillämplig.

Europadomstolen har funnit att artikel 9 främst skyddar individers rätt till trosuppfattning men att den kan läsas också i ljuset av föreningsfriheten i artikel 11 och då även tillämpas avseende trossamfund (se Overview of the Court’s case-law on freedom of religion, publicerad den 19 januari 2011 och uppdaterad den 31 oktober 2013, s. 8 f.). Det är inte klarlagt av domstolens praxis att statsbidrag till trossamfund omfattas av artikeln. Av praxisen framgår dock att statligt ekonomiskt stöd till trossamfund kan vara tillräckligt knutet till de rättigheter som skyddas av artikel 9 för att falla inom artikelns tillämpningsområde på så sätt att artikel 14 blir tillämplig. Det har dock inte varit fråga om en självständig tillämpning av artikel 9 (se Cumhuriyetçi Eğitim ve Kültür Merkezi Vakfı mot Turkiet, dom den 2 december 2014, no. 32093/10).

Europadomstolen har vidare uttryckt förståelse för en nationell domstols ställningstagande att en rätt att undantas från beskattning av kyrkobyggnader inte aktualiserade de rättigheter som skyddas av artikel 9, men tog aldrig slutlig ställning till frågan om rättigheterna enligt artikel 9 aktualiserades, varken självständigt eller i förhållande till artikel 14 (The Church of Jesus Christ of Latter-Day Saints mot Förenade Konungariket, dom den 4 mars 2014, no. 7552/09, p. 30).

När det gäller ett religiöst samfund som fått en mindre förmånlig rättslig status än andra samfund har Europadomstolen prövat klagomålet enligt artikel 14 tillsammans med artikel 9 (Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas m.fl. mot Österrike p. 82 ff). Detsamma har gällt när flera offentliga förmåner endast har getts till en viss trosuppfattning (İzzettin Doǧan m.fl. mot Turkiet, dom [stor kammare] den 26 april 2016, no. 62649/10, p. 138 ff).

Det är alltså inte klarlagt att statsbidrag till trossamfund omfattas av rättigheterna som skyddas i artikel 9 inte heller att de faktiska omständigheterna i ärendet faller inom ramen för tillämpningsområdet för artikel 9 på ett sådant sätt att artikel 14 kan anses bli tillämplig. Justitiekanslern väljer dock i det här ärendet att trots detta ändå pröva om sökandens religionsfrihet har åsidosatts samt om samfundet har diskriminerats.

Har sökandens rättigheter enligt artikel 9 inskränkts?

Europadomstolen har funnit att det har varit fråga om en inskränkning då en medlemsstat har upplöst eller vägrat erkänna ett religiöst samfund (se t.ex. Metropolitan Church of Bessarabia mot Moldavien och Jehova’s Witnesses of Moscow mot Ryssland, dom den 10 juni 2010, no. 302/02). Domstolen har även funnit en inskränkning vara för handen i ett fall då en medlemsstat under en mycket lång tid underlåtit att tillerkänna det religiösa samfundet en sådan legal status som var avgörande för att samfundet skulle kunna verka i samhället (Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas m.fl. mot Österrike). Artikel 9 innebär dock ingen skyldighet för staten att ge religiösa samfund en status som ger vissa förmåner (se t.ex. İzzettin Doǧan m.fl. mot Turkiet, p. 164). I undantagsfall har domstolen funnit att det har varit fråga om en inskränkning av religionsfriheten även när det gäller vissa skattevillkor, men det har då varit fråga om villkor som fått en sådan avgörande effekt för det religiösa samfundet att dess fortsatta möjlighet att verka i landet annars hade hindrats (Association Les Témoins de Jéhovah mot Frankrike, dom den 30 juni 2011, no. 8916/05).

Med hänsyn till det relativt snäva utrymme som Europadomstolens praxis ger talar det mesta för att omständigheterna i det här ärendet inte är sådana att det är fråga om en inskränkning av sökandens rättigheter enligt artikel 9. Sökanden är ett registrerat trossamfund i Sverige. Regeringen har inte på något sätt hindrat sökanden från att utöva sin religiösa verksamhet i Sverige. Det finns inte heller underlag för antagandet att regeringens avslagsbeslut skulle ha haft en sådan avgörande betydelse för sökanden att den religiösa verksamheten har hotats. Sökanden har själv anfört att man är väl etablerad i Sverige sedan mer än 120 år och har åberopat handlingar som utvisar att man har ett stort antal församlingsmedlemmar. Antalet medlemmar tycks inte heller ha minskat som en följd av det uteblivna statsbidraget.

Även om det alltså inte kan konstateras att det varit fråga om en inskränkning anser Justitiekanslern att det finns skäl att pröva om besluten har varit tillåtna med stöd av artikel 9.2, dvs. om besluten haft stöd i lag och varit nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till ett legitimt intresse.

Har besluten haft stöd i lag och varit ägnade att tillgodose ett legitimt syfte?

Lagstödet utgörs av lagen om stöd till trossamfund, vars syfte är att skapa förutsättningar för trossamfunden att bedriva en aktiv och långsiktigt inriktad religiös verksamhet i form av gudstjänst, själavård, undervisning och omsorg (2 §). Lagen ställer upp villkor för statsstödet genom att stödet endast får lämnas till trossamfund som bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på (härefter kallat demokratikriteriet) och som är stabilt och har egen livskraft (3 §).

Som nämns tidigare innebär konventionens krav på laglighet inte bara att besluten ska ha haft stöd i lag utan även att inskränkningen i rimlig mån har varit förutsebar.

Vid en efterhandsgranskning av regeringens och Högsta förvaltningsdomstolens beslutsmotiveringar framstår lagen som svårtillämpad. Svårigheterna att tillämpa lagen har uppmärksammats inom utredningsväsendet, där det har uttalats att lagen är så vagt formulerad att trossamfunden i princip inte kan förutse vilka ageranden från deras sida som kan ligga till grund för vägrat stödberättigande och att de nuvarande kriterierna därför inte uppfyller lagkravet i artikel 9.2 (Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige, SOU 2018:18, s. 327).

Den svenska lagstiftningen får anses ge beslutsfattaren en vid bedömningsmarginal. Det bör i det sammanhanget dock uppmärksammas att det demokratikriterium som lagen om stöd till trossamfund ställer upp i viss utsträckning begränsas genom att det i förarbetena betonas att det inte får ske någon närmare prövning och värdering av samfundets lära i förhållande till samhällets gemensamma värdegrund (se prop. 1998/99:124 s. 63 och 64). Det kan också konstateras att Europadomstolen har funnit laglighetskravet i artikel 9.2 uppfyllt i liknande fall som det förevarande (se t.ex. Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas m.fl. mot Österrike, p. 42 och 70–73). Det kan vidare noteras att det är fråga om gynnande stödlagstiftning och att Högsta förvaltningsdomstolen tycks ha utgått från att lagen uppfyller konventionens laglighetskrav.

Sammantaget anser Justitiekanslern att besluten får anses ha haft stöd i lag och att den eventuella inskränkningen varit förutsebar i den utsträckning som konventionen kräver. Besluten har också haft ett legitimt syfte, nämligen att bl.a. skydda allmän ordning och andra personers fri- och rättigheter.

Har åtgärderna varit proportionerliga?

Europadomstolen har i flera mål betonat att religiös pluralism är en grundläggande del i ett demokratiskt samhälle och att medlemsstaterna behöver se till att det finns rimliga förutsättningar för olika religiösa samfund att existera i ett samhälle (se t.ex. Hasan and Chaush mot Bulgarien, dom [stor kammare] den 26 oktober 2000, no. 30985/96 och Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas m.fl. mot Österrike). Vid upprepade tillfällen har domstolen också uttalat att statens skyldighet att förhålla sig neutral och opartisk medför att den är förhindrad att värdera legitimiteten hos religiösa åskådningar eller de sätt på vilka sådana åskådningar uttrycks eller manifesteras (se t.ex. Leyla Sahin mot Turkiet, dom [stor kammare] den 10 november 2005, no. 44774/98, p. 107).

Statens utrymme att inskränka de val människor inom ramen för sitt självbestämmande kan göra i syfte att följa religiösa påbud är således mycket begränsat och måste grundas på tungt vägande och tvingande skäl. Exempel på fall där inskränkningar från statens sida kan vara berättigade är polygami, barnäktenskap, flagranta brott mot jämställdheten mellan könen och handlingar som påtvingas ett trossamfunds medlemmar mot deras vilja (se t.ex. Jehovah’s Witnesses of Moscow mot Ryssland, p. 119).

Samtidigt har domstolen vidgått att medlemsstaterna har en vid bedömningsmarginal när det gäller att etablera hur relationen mellan stat och de enskilda religiösa samfunden ska se ut (Cha’are Shalom Ve Tsedek mot Frankrike, dom [stor kammare] den 27 juni 2000, no. 27417/95, p. 84). Denna bedömningsmarginal har ansetts vara särskilt stor när det är fråga om skattefrågor och andra finansiella frågor som berör religiösa samfund (se Guide on Article 9 of the European Convention on Human Rights, uppdaterad den 30 april 2021, s. 62). Som tidigare nämns har domstolen när det har gällt finansiella frågor endast i undantagsfall ansett att det har varit fråga om en överträdelse av religionsfriheten och det har då varit fråga om fall där de ekonomiska villkoren har fått en sådan avgörande effekt för det religiösa samfundet att dess möjlighet att fortsatt verka i landet har hindrats.

I det här fallet är det fråga om gynnande stödlagstiftning om statsbidrag som religiösa trossamfund kan åtnjuta förutsatt att de uppfyller särskilda kriterier. Det är alltså fråga om ett område där medlemsstater åtnjuter en särskilt stor bedömningsmarginal när det gäller hur de vill reglera relationen mellan stat och samfund och de kriterier som bör gälla för stödet. Högsta förvaltningsdomstolen har, i den senaste rättsprövningen som gjordes i förevarande ärende, uttalat att ett samfund som utövar sin verksamhet på ett sätt som är oförenligt med värderingar som är kännetecknande för den demokratiska ideologin inte kan göra anspråk på statsbidrag, även med beaktande av artikel 9 (HFD 2017 ref. 4). Justitiekanslern ansluter sig till den uppfattningen och finner således att den svenska lagstiftningen som sådan, med dess demokratikriterium, inte kan sägas strida mot artikel 9.2.

Det bör även beaktas att regeringens beslut har kunnat bli föremål för rättsprövning av en högsta instans, vars prövning innefattar lagtolkning, faktabedömning, bevisvärdering, prövning av fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet samt prövning av frågan om beslutet i fråga strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen (jfr prop. 1987/88:69 s. 23–25 och 234 och HFD 2013 ref. 72).

De enskilda avslagsbesluten kan inte heller anses ha inneburit någon sådan avgörande effekt för sökandens verksamhet att det är fråga om en oproportionerlig inskränkning av sökandens rättigheter enligt artikel 9.2. Vid bedömningen bör det även beaktas att avslagsbesluten har upphävts och att sökanden slutligen har blivit berättigad att ansöka om statsbidrag. Sammantaget finner därför Justitiekanslern att åtgärderna har varit proportionerliga.

Justitiekanslern finner alltså att, för det fall artikel 9 skulle anses vara tillämplig och regeringens avslagsbeslut skulle anses utgöra en inskränkning av sökandens rättigheter enligt artikeln, är det ändå inte fråga om en överträdelse av artikel 9, eftersom kraven i artikel 9.2. i så fall är uppfyllda.

Har sökanden diskriminerats?

När det gäller frågan om sökanden har diskriminerats av regeringen bör det först konstateras att Justitiekanslern alltså inte anser det klarlagt att regeringens avslagsbeslut utgör en sådan faktisk omständighet enligt artikel 9 som är en förutsättning för att artikel 14 ska kunna tillämpas i det här ärendet och att Justitiekanslern funnit att det inte skett någon överträdelse av artikel 9.

Det har redan konstaterats att artikel 9 inte innebär någon skyldighet för staten att ge religiösa samfund en status som ger vissa förmåner. Det är dock så att om staten tillhandahåller en särskild status för religiösa samfund som ger vissa förmåner måste den förhålla sig neutral och opartisk genom att se till att alla religiösa samfund har samma möjlighet att ansöka om sådan status och att kriterierna tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt (se t.ex. İzzettin Doǧan m.fl. mot Turkiet p. 164 och Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas m.fl. mot Österrike, p. 92, se även HFD 2017 ref. 4).

För att det ska vara fråga om diskriminering i konventionens mening ska staten ha behandlat parter som befinner sig i en relativt likartad situation olika utan att det har funnits en objektiv rimlig motivering. Staten har en bedömningsmarginal när det gäller att avgöra om och i vilken omfattning skillnader avseende i övrigt likartade situationer rättfärdigar olika behandling (se t.ex. İzzettin Doǧan m.fl. mot Turkiet p. 156 och Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas m.fl. mot Österrike p. 96).   

Tillämpningen av demokratikriteriet medför visserligen vissa svårigheter utifrån statens skyldighet att hålla sig neutral och opartisk i förhållande till olika trosuppfattningar, vilket även illustreras av Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden i rättsprövningsmålen. Att staten ställer upp denna typ av krav för att samfund ska få statsbidrag måste dock anses vara legitimt i sig (se också HFD 2017 ref. 4). Kriteriet är dessutom reglerat i lag och tillämpligt på alla samfund som vill ansöka om statsbidrag.

Justitiekanslern konstaterar att ett stort antal trossamfund har ansökt om att bli berättigade till statsbidrag genom åren och att även sökanden har haft möjlighet att ansöka. Inget annat har framkommit än att regeringen har tillämpat samma lagstadgade kriterier på samtliga som har ansökt. Det finns heller inget som tyder på att regeringen har tolkat kriterierna på ett strängare sätt just gentemot sökanden. Det har också framkommit att även andra trossamfund har fått avslag på sina ansökningar.

När det gäller regeringens avslagsmotiveringar bör det beaktas att regeringen har haft att tillämpa en lagstiftning med svåra avvägningar mellan bl.a. demokratikriteriet och det allmänna demokratiska intresset av att möjliggöra för flertalet religiösa samfund att verka i Sverige i syfte att skapa religiös pluralism. Det har inte heller funnits någon vägledande praxis för regeringen att utgå från vid prövningen. Det faktum att Högsta förvaltningsdomstolen har haft invändningar mot regeringens skäl för de olika avslagsbesluten kan inte i sig anses visa att regeringen har diskriminerat sökanden.

Sammanfattningsvis anser Justitiekanslern att det inte är visat att regeringens avslagsbeslut inneburit att sökanden diskriminerats i strid med artikel 14. Även om regeringen skulle ha diskriminerat sökanden genom att avslå sökandens ansökan anser Justitiekanslern att den diskriminerande behandlingen i sådana fall läkts genom att Högsta förvaltningsdomstolen upphävde dessa beslut.

Skydd för egendom – artikel 1 i första tilläggsprotokollet och artikel 14

Egendomsskyddet omfattar fast och lös egendom av olika slag samt begränsade sakrätter av ekonomiskt värde liksom fordringar och immateriella rättigheter. Även legitima förväntningar om ekonomiska förmåner kan vara sådana att de får anses utgöra egendom enligt artikeln. Artikeln skyddar bestående egendom men skapar ingen rätt att förvärva egendom. Nationell lagstiftning som ger enskilda rätt till en viss förmån kan emellertid, för de enskilda som uppfyller kraven i den aktuella lagstiftningen, ge upphov till ett anspråk som faller inom artikelns tillämpningsområde. (Se bl.a. Danelius, s. 571 ff. och Stec mfl. mot Förenade Konungariket, beslut [stor kammare] den 6 juli 2005, no. 65731/01 och 65900/01, p. 54.)

Lagen om stöd till trossamfund medför inte någon ovillkorlig rätt till statsbidrag. Ett samfund som inte uppfyller kraven i 3 § i denna lag kan inte få statsbidrag. Huruvida ett samfund uppfyller dessa krav är en bedömningsfråga och som konstaterats ovan får lagstiftningen anses ge beslutsfattaren en vid bedömningsmarginal.

Sökanden har inte tidigare, före regeringens bifallsbeslut, erhållit statsbidrag eller varit upptagen på listan över bidragsberättigade trossamfund. Vid tidpunkten för regeringens avslagsbeslut fanns det inte heller någon praxis till ledning för hur kraven i lagen skulle tolkas, varken generellt eller i förhållande till sökanden. Högsta förvaltningsdomstolen kom visserligen i sina senare rättsprövningsbeslut fram till att den aktuella bestämmelsen inte kunde tolkas så som regeringen hade gjort i sina avslagsbeslut. Domstolen konstaterade dock att lagstiftningen gav utrymme för att vägra statsbidrag till samfund som utövar sin verksamhet på ett sätt som är oförenligt med värderingar som är kännetecknande för den demokratiska ideologin. Domstolen uttalade sig inte i övrigt om huruvida sökanden uppfyllde lagens krav. (Se HFD 2013 ref. 72 och HFD 2017 ref. 4.)

Ett beslut om att ett samfund är berättigat till statsbidrag enligt lagen om stöd till trossamfund medför dessutom inte direkt att sådant bidrag utbetalas. Beslutet innebär endast att samfundet förs upp på listan över samfund som kan få statsbidrag, men för att bidrag ska utgå måste en ansökan göras till SST. Ytterligare omständigheter och den prövning som görs av SST kan påverka både vilken typ av bidrag som kan utgå och vilka belopp som kan komma i fråga (se bl.a. förordningen om statsbidrag till trossamfund och SST:s tillämpningsföreskrifter för statsbidrag till trossamfund beslutade den 6 december 2018).

Det nu anförda innebär att sökanden inte kan anses ha haft ett sådant anspråk eller legitim förväntan på att få statsbidrag som medför att artikel 1 i första tilläggsprotokollet är tillämplig. Omständigheterna i ärendet faller inte heller inom tillämpningsområdet för artikel 1 i första tilläggsprotokollet på ett sådant sätt att det kan aktualisera en tillämpning av artikel 14 i Europakonventionen. För det fall att omständigheterna skulle anses vara sådana att en tillämpning av artikel 14 i förening med artikel 1 i första tilläggsprotokollet aktualiseras, gör Justitiekanslern ingen annan bedömning i frågan om diskriminering än den som redovisas ovan avseende artikel 9.  

Rätt till ett effektivt rättsmedel – artikel 13

Sökanden har, genom möjligheten att begära rättsprövning, haft tillgång till ett effektivt rättsmedel under ansökningsprocessen. Sökanden har också använt sig av denna möjlighet, vilket slutligen lett till att ansökan om att bli berättigad till statsbidrag beviljats. Att Högsta förvaltningsdomstolen inte kunnat ersätta regeringens beslut med ett nytt utan endast upphäva beslutet och visa målet åter medför inte att rättsmedlet inte var effektivt.

Vidare prövar Justitiekanslern i förevarande ärende sökandens ansökan om ersättning för de påstådda överträdelserna av Europakonventionen. Europadomstolen har slagit fast att den möjlighet som finns att i domstol eller hos Justitiekanslern få prövat om ersättning ska utgå för överträdelser av konventionen uppfyller kraven enligt artikel 13. Genom Justitiekanslerns prövning i detta ärende har sökanden alltså getts tillgång till ytterligare ett effektivt rättsmedel (se t.ex. Eriksson mot Sverige och Ruminski mot Sverige, beslut den 21 maj 2013, no. 10404/10). Sökanden har visserligen inte haft full framgång med sin ansökan om ersättning, men effektiviteten hos ett rättsmedel i den mening som avses i artikel 13 beror inte på om ett för sökanden förmånligt resultat kan förväntas (se t.ex. Religions-gemeinschaft der Zeugen Jehovas m.fl. mot Österrike, p. 123 med hänvisning, prop. 2017/18:7 s. 17 och Danelius, s. 539.)

Något åsidosättande av artikel 13 har därmed inte skett.

Skadestånd

Justitiekanslern har alltså funnit att det har förekommit en överträdelse av artikel 6.1 när det gäller rätten till en rättegång inom skälig tid. Denna överträdelse får, vid en fördragskonform tolkning i enlighet med Högsta domstolens praxis, anses utgöra fel och försummelse vid myndighetsutövning i 3 kap. 2 § skadeståndslagens mening (se även 3 kap. 4 § för den del av dröjsmålstiden som inträffat efter den 1 april 2018).

Sökanden har begärt ersättning för förmögenhetsskada med ett belopp som motsvarar summan av de organisationsbidrag och projektbidrag samfundet skulle ha varit berättigat till från 2008 till och med 2019, då man slutligen beviljades möjligheten att ansöka om statsbidrag.

Regeringen har med följande påpekanden överlämnat frågan om skadans beräkning till Justitiekanslern. När det gäller organisations­bidraget utgår SST från dels hur många betjänande trossamfundet har, dels hur stor egeninsatsen är inom trossamfundet och församlingarna. Sökanden har inte presenterat något under­lag om detta och regeringen har synpunkter på det beräkningssätt som sökanden har använt sig av. När det gäller projekt­bidraget har sökanden inte lämnat några uppgifter om vilka projekt man skulle ha sökt bidrag för och inte heller vilka kostnader som bidrag skulle ha sökts för. Det går därför inte att bedöma om sökanden skulle ha varit berättigad till projektbidrag.

Sökanden har, vad gäller uteblivet organisationsbidrag, genmält att antalet bidragsgrundande personer för varje år har hämtats från samfundets publicerade årsrapporter. När det gäller uteblivet projektbidrag har sökanden gett in ett visst underlag till stöd för sitt anspråk.

Enligt skadeståndsrätten krävs att det finns ett bestämt orsakssamband, s.k. adekvat kausalitet, mellan den skadegörande handlingen och den uppkomna skadan. Det är den som begär ersättning som ska visa att samtliga förutsättningar för skadestånd är uppfyllda. I mål om långsam handläggning medför kravet på kausalitet att bara kostnader som uppstått under den tid som processen kan anses ha pågått för länge kan vara ersättningsgilla och att de yrkade beloppen i övrigt kan hänföras till förseningen (SOU 2010:87 s. 193).

Skadeståndet syftar till att försätta den skadelidande i den situation som denne skulle ha befunnit sig i om den skadeståndsgrundande handlingen inte hade förekommit. När man ska bestämma en ren förmögenhetsskada vid oriktig myndighetsutövning innebär detta att den verkliga händelse­utvecklingen måste jämföras med det tänkta förlopp som den enskilde hade haft anledning att räkna med efter ett riktigt beslut eller en korrekt hand­läggning – det s.k. hypotetiska förloppet (se bl.a. Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning II, 1978, s. 78 ff. och NJA 2010 s. 8).

Den fråga som således inställer sig är vad en tillräckligt skyndsam handläggning i det här fallet hade utmynnat i. Med hänsyn till att regeringen till slut biföll sökandens ansökan om att bli berättigad till statsbidrag utgår Justitiekanslern från att en mer skyndsam handläggning hade medfört att ett sådant bifallsbeslut hade meddelats tidigare. Det hade i sin tur medfört att samfundet från detta tidigare datum haft möjlighet att ansöka om statsbidrag, i form av organisationsbidrag och projektbidrag. Justitiekanslern har funnit att dröjsmålstiden uppgår till ca sex år. Det är alltså endast för den tidsperioden som ersättning för ren förmögenhetsskada kan utgå.  

När det först gäller anspråket för uteblivna projektbidrag noterar Justitiekanslern att projektbidrag beslutas av SST och att bidragen ges för vissa ändamål och under vissa förutsättningar (se bl.a. förordningen om statsbidrag till trossamfund och SST:s tillämpningsföreskrifter för statsbidrag till trossamfund).

Med hänsyn till de villkor som gäller för att projektbidrag ska beviljas och den prövning som då görs av SST går det enligt Justitiekanslerns mening inte att säga att sökanden vid en mer skyndsam handläggning haft att räkna med att bli beviljad projektbidrag (jfr Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas m.fl. mot Österrike, p. 130). Sökandens begäran om skadestånd i den delen ska därför avslås redan på grund av bristande orsakssamband.

Även om det hade förelegat ett orsaks­samband är sökandens underlag bristfälligt. Sökanden har gett in en lista över de projekt som man menar har genomförts och som man hade kunnat få bidrag för. Sökanden har även angett med vilka belopp man menar att bidragen hade utgått. Justitiekanslern har viss förståelse för svårigheterna att i efterhand tillhandahålla detaljerad dokumentation om projekten; det kan många gånger vara svårt för den drabbade att visa att en alltför utdragen handläggningstid har förorsakat en förmögenhetsskada. Även vid en viss lättnad av de beviskrav som gäller kan dock sökanden inte anses ha visat att man har genomfört projekten i fråga och att det i så fall skulle ha medfört de angivna kostnaderna. Sökanden har därmed inte visat att den långsamma hand­läggningen har orsakat någon skada i form av uteblivna projektbidrag.

När det gäller anspråket för uteblivna organisationsbidrag gör Justitiekanslern däremot en annan bedömning. Med hänsyn till hur organisationsbidraget är utformat och det underlag som presenterats i den delen är det sannolikt att sökanden vid en prövning skulle uppfylla kriterierna för att beviljas sådant bidrag. Det är också sannolikt att sökanden – så snart ett beslut om berättigande till statsbidrag fattats och förordningsändringen trätt i kraft – skulle ha ansökt om sådant bidrag hos SST och också beviljats bidrag, uppgående till belopp i den storleksordning som gjorts gällande. Det hypotetiska förloppet ger alltså vid handen att sökanden hade haft att räkna med detta. I fråga om organisationsbidrag finner Justitie­kanslern således att det föreligger ett orsakssamband mellan den långsamma handläggningen och den uppkomna skadan.

Vid beräkningen av skadeståndet utgår Justitiekanslern, i enlighet med vad som tidigare anförts, från en uppskattad dröjsmålstid om sex år. Detta utgör ca hälften av det antal år som samfundet har yrkat ersättning för. Vid en skälighetsbedömning finner Justitiekanslern, som inte ser någon anledning att ifrågasätta det beräknings­underlag som åberopats, att samfundet ska tillerkännas ersättning med 8 250 000 kr.

Sökanden har vidare begärt ersättning för juridiska omkostnader med totalt 235 000 kr, varav 200 000 kr avser ombudskostnader som har uppstått i samband med de tre rättsprövningarna i Högsta förvaltningsdomstolen och 35 000 kr kostnader som har uppstått i samband med ansökan till Europadomstolen.

När det gäller kostnaderna som har uppstått i samband med processerna i Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar Justitiekanslern att huvudregeln i förvaltningsprocessen är att en enskild part saknar rätt till ersättning för sina processkostnader. Om det har förekommit fel eller försummelse från det allmännas sida som leder till att någon drabbas av kostnader har det emellertid ansetts kunna bli aktuellt att under vissa förhållanden ersätta ombudskostnader som skadestånd (se NJA 2010 s. 112).

Justitiekanslern anser att kostnaderna som uppstått i samband med processerna i Högsta förvaltningsdomstolen har ett tillräckligt samband med den långsamma handläggningen för att de ska ersättas som en ren förmögenhetsskada. Detta särskilt som sökanden har varit tvungen att begära rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen för att få en förnyad prövning av regeringen (jfr artikel 13 i Europakonventionen).

När det gäller begärd ersättning för kostnaderna i Europadomstolen noterar Justitiekanslern att sökanden har ett pågående ärende vid domstolen som har ajournerats i avvaktan på detta beslut. Med hänsyn till att sökanden kan komma att få sin ansökan prövad där med möjlighet att begära ersättning för rättegångskostnader är frågan om sådan ersättning för tidigt väckt. Justitiekanslern avböjer därför att pröva anspråket i den delen.

Slutligen, när det gäller ersättning för ideell skada gör Justitiekanslern följande bedömning.

Enligt Europadomstolens praxis finns det en stark men motbevisbar presumtion för att ett åsidosättande av rätten till rättegång inom skälig tid medför ideell skada för den enskilde.

I detta fall kan sökanden, även med beaktande av att sökanden är en juridisk person som får kompensation för förmögenhetsskada, inte anses gottgjord enbart genom att Justitiekanslern konstaterar att en konventionsöverträdelse har skett. Ekonomisk kompensation ska därför utgå för den ideella skada sökanden har lidit.

Ersättningen för ideell skada vid en konventionsöverträdelse bör ligga i nivå med de belopp som i svensk rätt döms ut i kränkningsersättning på grund av brott i jämförbara fall och får understiga vad Europadomstolen skulle ha dömt ut i motsvarande situation (se bl.a. prop. 2017/18:7 s. 36 ff. och 67, NJA 2007 s. 584 och NJA 2012 s. 211 I). Vid prövningen ska det göras en helhetsbedömning av överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. Vid dröjsmål i ett rättsligt förfarande är dröjsmålets längd den enskilt viktigaste faktorn vid bestämmandet av skadeståndets storlek, men även andra faktorer kan ha betydelse (se bl.a. NJA 2012 s. 211 I).

Med hänsyn till dröjsmålets längd och omständigheterna i övrigt, samt med utgångspunkt i tidigare praxis, kan ersättningen i detta fall bestämmas till 60 000 kr.