Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till Skatteverkets beslut att neka registrering av en föräldrarelation i folkbokföringen
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern vidtar ingen åtgärd i den del anspråket riktas mot kommunen.
Justitiekanslern avslår sökandenas anspråk mot staten.
Ärendet
Bakgrund
AA och BB, ett kvinnligt samkönat par, var bosatta på Island där de 2012 fick barnet C som föddes av BB efter assisterad befruktning på en isländsk klinik med känd donator. I det isländska födelsebeviset angavs både AA och BB som föräldrar till C. Paret gifte sig 2016 och familjen flyttade samma år till Sverige. De anmälde föräldraskapsrelationen till barnet hos Skatteverket för att få det registrerat i den svenska folkbokföringen. Skatteverket beslutade den 11 maj 2016 att inte registrera någon relation mellan AA och barnet med hänvisning till att det saknades lagstöd för att erkänna en kvinnas föräldraskap som fastställts i ett annat nordiskt land.
Paret överklagade Skatteverkets beslut till förvaltningsrätten som biföll överklagandet. Kammarrätten avslog Skatteverkets överklagande.
Högsta förvaltningsdomstolen upphävde kammarrättens och förvaltningsrättens avgöranden och fastställde Skatteverkets beslut (HFD 2020 ref. 13).
Den 1 januari 2019 ändrades bestämmelsen i 1 kap. 9 § föräldrabalken. Lagändringen innebar att föräldraskap kan fastställas om behandlingen utförts vid en behörig inrättning utomlands och barnet har rätt att ta del av uppgifter om spermiedonatorn (prop. 2017/18:155). Efter att domstolsprocessen avslutats registrerades AA som förälder till C i folkbokföringen med stöd av de nya reglerna.
Anspråket m.m.
AA och BB har begärt ideellt skadestånd av staten med 50 000 kr vardera på den grunden att Skatteverkets nekade registrering inneburit en kränkning av deras privatliv enligt artikel 8 i Europakonventionen. På samma grund har C begärt skadestånd av staten med 100 000 kr.
AA, BB och C har även begärt ideellt skadestånd av staten med 30 000 kr vardera på den grunden att handläggningen i domstolskedjan och hos socialtjänsten inneburit en överträdelse av rätten till prövning inom skälig tid enligt artikel 6 i Europakonventionen.
Justitiekanslern har tagit del av domstolarnas dagboksblad i målen.
Justitiekanslerns bedömning
Anspråket i den del som riktar sig mot socialtjänsten
Justitiekanslern har enligt förordning (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten till uppgift att handlägga skadeståndsanspråk som riktar sig mot staten. Justitiekanslern är inte behörig att handlägga skadeståndsanspråket i den del det grundar sig på påstådda fel och försummelser i kommunens verksamhet. Justitiekanslern vidtar därför ingen åtgärd i denna del.
Anspråket i den del som riktar sig mot Skatteverket
Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Med stöd av dessa regler är staten normalt inte skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.
Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584, jfr 3 kap. 4 § skadeståndslagen beträffande skadefall som inträffar efter den 1 april 2018). Med det menas skyldigheten enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet tillhandahålla rättsmedel för att komma till rätta med konventionsöverträdelser. I dessa fall ska skadestånd, enligt Högsta domstolens praxis, i första hand ges ut med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid prövningen ska denna bestämmelse tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begränsningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Därmed kan ersättning för ideell skada vid överträdelser av konventionen i regel inte grundas på skadeståndslagen. Sådan ersättning kan dock ges ut utan särskilt lagstöd.
Kravet på effektivt rättsmedel enligt artikel 13 innebär i korthet att den som på rimliga grunder påstår sig ha blivit utsatt för en konventionsöverträdelse ska ha möjlighet att få påståendet prövat inför nationell myndighet. Rättsmedlet måste kunna leda till att kränkningen upphör eller att den som utsatts för en konstaterad överträdelse får rättelse eller gottgörelse. (Se SOU 2010:87 s. 156–158 och prop. 2017/18:7 s. 17.) Att överklaga en dom eller ett beslut till högre instans kan vara effektivt om överklagandet ger en reell möjlighet för den enskilde att få en ändring i sak. När detta inte är möjligt kan i stället ett kompensatoriskt rättsmedel som skadestånd vara det mest ändamålsenliga och effektiva rättsmedlet. Avhjälpande eller gottgörande på något annat sätt än genom ersättning är dock i allmänhet primära rättsmedel i förhållande till skadestånd (a. prop. s. 22 och NJA 2012 s. 211 I p. 25).
I artikel 8.1 i Europakonventionen slås fast att den enskilde har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Enligt artikelns andra paragraf får staten inskränka rättigheten under förutsättning att ingreppet har stöd i lag och är ägnat att tillgodose något allmänt eller enskilt intresse som räknas upp i artikel 8.2, t.ex. skydd för hälsa och moral eller andra personers fri- och rättigheter. Dessutom krävs att det finns en rimlig proportion mellan detta ändamål och de åtgärder som har vidtagits för att uppnå målet (den s.k. proportionalitetsprincipen). Som familj räknas bl.a. gifta makar och sambor – oavsett om samlevnaden är homosexuell eller inte – samt deras minderåriga barn. Rätten till respekt för familjelivet innebär som huvudregel en rätt för familjemedlemmarna att leva tillsammans och att på andra sätt upprätthålla och utveckla de ömsesidiga relationerna utan ingrepp från statens sida. (Se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, femte upplagan, s. 365–371 och s. 393–403 med hänvisningar.)
Åtnjutandet av fri- och rättigheterna i Europakonventionen ska enligt artikel 14 säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Även sexuell läggning kan enligt Europadomstolens praxis utgöra grund för diskriminering. (Se Danelius, a.a., s. 549 f. och s. 565–566 med hänvisningar.)
Prövningen i Högsta förvaltningsdomstolen
I den förvaltningsrättsliga processen bedömde Högsta förvaltningsdomstolen att det förhållandet att det svenska regelverket inte medgav registrering av föräldrarelationen mellan AA och C innebar en inskränkning av det skydd som garanteras av artikel 8 i Europakonventionen avseende såväl familjeliv som privatliv. Inskränkningen hade dock skett med stöd av lag och syftet ansågs vara legitimt bl.a. med hänsyn till barnets intresse av att få veta sitt genetiska ursprung. Vidare anfördes att de praktiska svårigheterna som inskränkningen inneburit inte hade varit omöjliga att övervinna samt att AA, BB och C kunnat bosätta sig i Sverige och leva som en familj. Högsta förvaltningsdomstolen pekade även på att det låg inom varje stats bedömningsmarginal hur staten valde att uppfylla kraven i Europakonventionen samt att Europadomstolen ansett adoption vara ett acceptabelt sätt att se till att en familjerelation erkänns rättsligt. Högsta förvaltningsdomstolen kom således fram till att ingen kränkning av artikel 8 i Europakonventionen skett eftersom inskränkningen hade grund i lag, var vidtagen med ett legitimt syfte och var proportionell i förhållande till ändamålen.
Beträffande artikel 14 i Europakonventionen anfördes att utgångspunkten vid bedömningen av vad som i aktuellt fall utgör en liknande situation var förutsättningarna för att få en relation registrerad i den svenska folkbokföringsdatabasen efter assisterad befruktning som ägt rum utomlands med donerade spermier, oaktat huruvida en sådan relation tidigare fastställts i utlandet eller inte. Vid en sådan jämförelse fann Högsta förvaltningsdomstolen att någon skillnad i behandling av personer i en liknande situation inte skett då samma förutsättningar gällt för olikkönade som för samkönade kvinnliga par. Det förhållandet att en för de enskilda mer förmånlig situation i vissa fall möjligen ändå kan uppstå – och att den situationen enbart kunnat avse utländska olikkönade par – påverkade inte den bedömningen. Någon kränkning ansågs inte ha skett av artikel 14 i förening med artikel 8 i Europakonventionen.
Bedömningen i detta fall
I detta fall har alltså Skatteverkets beslut att neka registrering av föräldraskapsrelationen mellan AA och C prövats av förvaltningsdomstol. Det har varit möjligt att genom prövningen där få effekterna av beslutet undanröjda. De förhållanden som ligger till grund för påståendet om en överträdelse har förts fram i processen och dessa har beaktats av domstolen. Högsta förvaltningsdomstolen har kommit fram till att det inte skett någon konventionskränkning. Domstolen har tagit ställning till sökandenas påståenden om konventionsöverträdelser och gjort en rättslig analys av frågan på ett fullt godtagbart sätt. Enligt Justitiekanslern är den bedömning som gjorts inte skadeståndsgrundande i något hänseende (jfr. NJA 2013 s. 842). Sökandenas påstående om konventionsöverträdelser har alltså prövats på ett effektivt sätt inom ramen för det ordinarie förfarandet. Sökandena har nu begärt skadestånd och framfört i allt väsentligt samma grunder som de i den tidigare domstolsprocessen. Justitiekanslern finner inte anledning att göra någon annan bedömning än den som har gjorts av Högsta förvaltningsdomstolen. Anspråket ska därför avslås i denna del.
Anspråket i den del som riktar sig mot långsam handläggning i domstol
Sökandena har även begärt ideellt skadestånd för långsam handläggning i domstol. De har i denna del särskilt pekat på handläggningen i Högsta förvaltningsdomstolen.
Enligt artikel 6 i Europakonventionen har var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter rätt till domstolsprövning inom skälig tid. Frågan om rätten till rättegång inom skälig tid har åsidosatts ska enligt Europadomstolens praxis avgöras genom en helhetsbedömning där hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Förutom den totala handläggningstiden beaktas särskilt vid bedömningen målets komplexitet, parternas agerande, domstolarnas handläggning av målet samt vad som har stått på spel för den enskilde. Inom ramen för bedömningen av domstolarnas handläggning av målet fäster Europadomstolen särskild vikt vid om det har förekommit längre perioder av inaktivitet.
Av handlingarna i ärendet framgår att AA och BB i samband med sitt yttrande över Skatteverkets överklagande till Högsta förvaltningsdomstolen bad om skyndsam handläggning av målet men att det inte begärdes förtur enligt lagen (2009:1058) om förtursförklaring. Vid denna tidpunkt hade målet handlagts i förvaltningsrätten och kammarrätten i sammanlagt två års tid. Det tog drygt sex månader för Högsta förvaltningsdomstolen att meddela prövningstillstånd varefter kontinuerliga handläggningsåtgärder pågick. Från att skriftväxlingen avslutats dröjde det cirka ett år innan dom meddelades.
Målet har rört viktiga frågor för sökandena som de har haft intresse av att få prövade med viss skyndsamhet. Justitiekanslern har förståelse för att handläggningstiden varit påfrestande för dem. Samtidigt har frågorna i målet varit komplicerade och haft ett starkt prejudikatvärde. Handläggningstiden framstår i det ljuset inte som anmärkningsvärd lång. En handläggningstid på flera år i en instans innebär inte heller per automatik att artikel 6 har åsidosatts (se bl.a. Eriksson mot Sverige, dom den 12 april 2012, no. 60437/08, närmare tre års handläggning av ett mål om livränta i kammarrätten). Sammantaget har vare sig handläggningstiden hos Högsta förvaltningsdomstolen eller den totala handläggningstiden av målet varit sådan att den inneburit ett åsidosättande av rätten till rättegång inom skälig tid. Sökandenas anspråk ska därför avslås även i denna del.