Särskild granskning av den statliga kontrollen av ersättningar till rättsliga biträden

1. Sammanfattning

Justitiekanslerns granskning har visat att kontrollfunktionerna i det statliga ersättningssystemet har utnyttjats på ett tillfredsställande sätt i majoriteten av fallen. Justitiekanslern har dock i cirka 16 procent av de granskade ärendena iakttagit brister vad gäller domstolarnas underrättelseskyldighet. Det har även framkommit att domstolarna i fem fall har skickat en underrättelse till Justitiekanslern först efter överklagandetidens utgång. Trots att det finns en sådan skyldighet har domstolarna inte heller hört åklagaren över ersättningsanspråket i cirka 15 procent av ärendena. Domstolarna har också i tre fall underlåtit att till Sveriges advokatsamfund (Advokatsamfundet) rapportera beslut där ersättningen satts ned med en betydande del.

Det har vidare framkommit att cirka 20 procent av ersättningsbesluten inte har motiverats. Uteblivna eller bristfälliga skäl försvårar Justitiekanslerns granskning. Det finns också en risk att parterna och allmänheten uppfattar det som att frågan inte har prövats med den noggrannhet som krävs.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det förekommer brister i flera led av kontrollsystemet. Att de möjligheter som står till buds för att belysa ett ersättningsanspråks skälighet inte utnyttjas fullt ut är inte godtagbart. I förlängningen kan detta få till följd att samhällets resurser inte används effektivt och på bästa sätt. Mot den bakgrunden betonar Justitiekanslern vikten av att alla aktörer fullgör sina uppgifter och att dessa frågor ges tillräckligt med utrymme. Detta förutsätter att alla håller sig uppdaterade på området och kontinuerligt arbetar med frågorna.

2. Bakgrund

Rättshjälp utgör en viktig del av det stöd som det allmänna tillhandahåller för rättsliga angelägenheter. I brottmålen utgör rätten till offentlig försvarare, målsägandebiträde och särskild företrädare för barn särskilt viktiga grundbultar för att säkerställa parternas grundläggande rättssäkerhet.

Rätten att få en försvarare helt eller delvis utan egen kostnad erkänns som en väsentlig del av rätten till en rättvis rättegång och rätten till försvar. I artikel 6.3 c) i Europakonventionen anges att var och en som har blivit anklagad för brott och som saknar tillräckliga medel för att betala för ett rättegångsbiträde har rätt att erhålla ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar. Även i artikel 47 tredje stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna slås fast att rättshjälp ska ges till personer som inte har tillräckliga medel, om denna hjälp är nödvändig för att ge dem en effektiv möjlighet att få sin sak prövad inför domstol.

Uppdraget som offentlig försvarare innebär ett särskilt ansvar. Av det skälet finns som regel ett krav på advokattitel. Av förarbetena framgår att skälet till detta är att denna yrkeskår står under offentligrättslig tillsyn och därför har ett ansvar för att uppdraget utförs på ett från både det allmännas och den enskildes synpunkt tillfredsställande sätt (prop. 1972:4, s. 264 f.).

Statens kostnader för rättsliga biträden är betydande. Under 2019 uppgick ut­gifterna för rättsliga biträden till 3 063 mnkr, vilket innebar en ökning om
214 mnkr (motsvarande 7,5 procent) jämfört med året innan. Utgifterna för offent­liga försvarare och målsägandebiträden utgjorde en mycket stor del och har ökat under flera år. Offentliga försvarare har stått för den största ut­­­gifts­ökningen med en ökning som uppgick till 142 mnkr (9,6 procent). Pro­cen­tuellt ökade utgifterna som mest för målsägandebiträden (12,2 procent). Dom­stolsverkets prognos är att utgifterna kommer att ha ökat ytterligare för 2020 (Domstolsverkets budgetunderlag 2021–2023, s. 40 f.).

Samhällets resurser är begränsade. De medel som medborgarna ställer till förfogande måste därför användas effektivt och där behovet är som störst. För att för­utsättningarna för en tillförlitlig bedömning av anspråk på ersättning ska vara så goda som möjligt, har ett kontrollsystem införts. I synnerhet är det viktigt med ett sådant system i de mest kostnadskrävande målen där en särskilt nog­grann prövning måste göras. Kontrollsystemet ska inte ses som ett uttryck för misstro mot rättsliga biträden och deras ersättningsanspråk, utan istället som ett led i statens strävanden efter ett optimalt resursutnyttjande. Ett effektivt och väl fungerande statligt ersättningssystem gör också att förtroendet för de rättsliga biträdena och deras arbete ökar, vilket i förlängningen värnar rättssäkerheten. I slutändan ska systemet bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för rättsväsendet (prop. 2004/05:41, s. 17 f. och SOU 2014:86, s. 52 och 55).

Kontrollsystemet består främst av domstolens ställningstagande till den yrkade ersättningen. Till stöd för rättens bedömning har regler om utformningen av kostnadsräkningar tagits fram. När den begärda ersättningen uppgår till ett visst belopp ska åklagaren också yttra sig. Utöver detta finns det även en rapport­er­ings­skyldighet till Advokatsamfundet i vissa fall och en rätt för Justitiekanslern att överklaga domstolarnas beslut om ersättning.

Justitiekanslern har, enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Därutöver bevakar Justitiekanslern att rättshjälpssystemet används på avsett sätt. Justitiekanslern har möjlighet att överklaga beslut om ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden. Tale­rätten har både en kostnadskontrollerande och praxisbildande funktion (prop. 1972:4, s. 213 f.).

Justitiekanslern får årligen del av cirka 2 000 ”rättshjälpsärenden” (den samlingsbenämning Justitiekanslern använder för denna ärendekategori). Ärendena be­står bl.a. av sådana ersättningsbeslut som omfattas av domstolarnas underrätt­elseskyldighet enligt 23–25 §§ i Domstolsverkets föreskrifter om rättshjälp och underrättelser till Justitiekanslern (DVFS 2020:15). En sådan underrättelseskyldighet föreligger gällande beslut i första instans genom vilket rättsliga biträden har erhållit en sammanlagd ersättning om minst 150 000 kr inklusive mervärdesskatt.

Hösten 2020 beslutade Justitiekanslern, inom ramen för sin tillsynsverksamhet, att särskilt granska sådana ersättningsbeslut. Anledningen till granskningen var att det stora antal ärenden som Justitiekanslern har tagit del av under de senaste åren väckt frågor om den generella tillämpningen av kontrollsystemet och hur kunskaperna om de olika kontrollmekanismerna ser ut på domstolarna. Justitiekanslern såg därför behov av att genomföra en riktad kontroll av denna ärendetyp.

3. Tillsynsprojektets omfattning

3.1 Avgränsning och tillgängligt material

Justitiekanslern har under perioden den 3 september – 30 oktober 2020, förutom att utföra myndighetens ordinarie uppgift på området, genomfört en särskild granskning av inkomna rättshjälpsärenden som avser ersättningsbeslut om minst 150 000 kr. Underlaget har därmed bestått av de ärenden som Justitiekanslern underrättats om av domstolarna under denna period. Granskningen har begränsats till att endast avse ärenden som rör ersättning i brottmål till offentlig försvarare, målsägandebiträde eller särskild företrädare för barn.

De rättsliga utgångspunkterna för granskningen framgår i avsnitt 4.

Totalt har det rört sig om 132 ärenden som specialgranskats.

Samtliga tingsrätter i landet har fått tillfälle att lämna in eventuella rutindokument, lathundar och checklistor som har bäring på de aktuella frågorna. Cirka hälften av tingsrätterna har lämnat in underlag. Justitiekanslern har även haft tillgång till Domstolsverkets handböcker.

Åklagarmyndigheten har fått tillfälle att ge in eventuella riktlinjer eller liknande vad gäller åklagarens skyldighet att lämna synpunkter över höga ersättningsanspråk.

Advokatsamfundet har fått tillfälle att lämna upplysningar när det gäller rapportering till samfundet om större nedsättningar av begärda arvoden.

3.2 Syfte och inriktning

Granskningen har varit inriktad på hur de olika kontrollmekanismerna följs. Frågor som uppmärksammats har varit domstolens underrättelseskyldighet till Justitiekanslern och hur denna fullgjorts, om domstolen hört åklagaren om ersättningsanspråket, om domstolen angett skäl för sitt ersättningsbeslut samt rapporteringsskyldigheten till Advokatsamfundet. Vad gäller åklagarens yttrande har även undersökts i vilket skede detta har lämnats och hur det utformats.

Kostnadsräkningen och dess arbetsredogörelse är ett väsentligt underlag för domstolens bedömning av ersättningens storlek (se särskilt avsnitt 4.1.2). Hur kostnadsräkningen har utformats är också en av de viktigaste aspekterna när Justitiekanslern, inom ramen för sin löpande tillsyn, ska ta ställning till om ett ersättningsbeslut ska överklagas. Om rättsliga biträden uppfyller sina skyldigheter i detta avseende är dock en fråga som har lämnats utanför denna granskning.  

För att inhämta underlag till granskningen har den arbetsgrupp som har ansvarat för projektet tagit fram en blankett som har fyllts i av ansvarig handläggare i samband med den ordinarie granskningen av ärendena.

4. Rättsliga utgångspunkter

4.1 Rätten till ersättning 

För offentliga försvarare och målsägandebiträden finns en särskild taxa som bestämmer ersättningens storlek och som ska tillämpas i vissa, mindre omfattande mål. Taxebeloppen omfattar allt arbete som en offentlig försvarare eller ett målsägandebiträde har utfört i målet, liksom ersättning för en timmes tidsspillan och normala omkostnader för uppdragets utförande. Någon särskild taxa har inte fastställts såvitt avser ersättning till särskilda företrädare för barn.

För uppdrag där taxan inte är tillämplig har rättsliga biträden rätt till skälig ersättning av allmänna medel för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdrag har krävt. Ersättningen för arbete ska bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning och med tillämpning av en timkostnadsnorm. (Se 21 kap. 10 § rättegångsbalken, 27 § rättshjälpslagen [1996:1619], 5 § lagen [1988:609] om målsägandebiträde, 5 § lagen [1996:1620] om offentligt biträde och 11 § lagen [1999: 997] om särskild företrädare för barn.)

Regeringen har beslutat att timkostnadsnormen för år 2020 ska vara 1 404 kr exklusive mervärdesskatt. Detta innebär att det rättsliga biträdet normalt får debitera detta belopp för varje timme han eller hon lagt ned på uppdraget.

Ersättningen kan sättas ned av i huvudsak tre skäl. För det första på grund av att den påstådda arbetsmängden, dvs. den nedlagda tiden, är oriktig. För det andra på grund av att den nedlagda tiden inte är skälig i förhållande till uppdragets art och omfattning. För det tredje på grund av att uppdraget utförts mindre skickligt.

På motsvarande sätt kan ersättning utgå med en timersättning som överstiger timkostnadsnormen, om uppdraget exempelvis utförts särskilt skickligt, omsorgsfullt eller effektivt, om uppdraget varit osedvanligt omfattande eller komplicerat samt då det av andra orsaker finns anledning att godta en högre timersättning än normalt.

4.1.2 Särskilt om utformningen av kostnadsräkningar

I 20 § rättshjälpsförordningen (1997:404) regleras hur en kostnadsräkning bör utformas. Syftet med bestämmelsen är dels att förse domstolen samt i förekommande fall Justitiekanslern och den överprövande domstolen med ett fullgott underlag för prövningen av ersättningsfrågan, dels att åstadkomma en effektiv kostnadskontroll (se t.ex. prop. 2004/05:41, s. 17 ff. och NJA 2010 s. 19).

I kostnadsräkningen ska det rättsliga biträdet i skilda poster ta upp den ersättning som begärs för arbete, tidsspillan och utlägg. Kostnadsräkningen ska innehålla en arbetsredogörelse, om ersättningen inte ska bestämmas enligt taxa eller om den begärda ersättningen avviker från fastställd taxa. Denna ska vara så utförlig att ersättningsanspråkets skälighet kan bedömas. Arbetsredogörelsen ska innefatta uppgift om tidsåtgången för varje åtgärd som inte är rutinmässig. Med rutinmässiga åtgärder avses i princip sådana som tar mindre än 20 minuter i anspråk. Om den som begär ersättning åberopar några särskilda omständigheter, såsom att uppdraget varit särskilt svårt eller krävande, ska dessa anges. Av kostnadsräkningen ska även framgå den tid som har lagts ned på uppdraget och när arbetet påbörjades.

Kravet på en arbetsredogörelse skiftar med ärendets karaktär. Ju mer omfattande uppdraget är och ju högre det begärda arvodet är, desto högre krav bör i princip ställas på arbetsredogörelsen. Brister i arbetsredogörelsen kan – om ersättningsanspråkets skälighet till följd av det är svårbedömt – gå ut över den som begär ersättningen (se NJA 2008 s. 223).

4.2 Åklagarens yttrandeskyldighet

Om ett rättshjälpsbiträde, en offentlig försvarare, ett målsägandebiträde eller en särskild företrädare för barn i mål om brott som hör under allmänt åtal yrkar ersättning av allmänna medel med 100 000 kr eller mer, ska rätten höra åklaga-ren om ersättningsanspråket. Åklagaren ska yttra sig över den yrkade ersättningen för arbete, särskilt såvitt avser ersättning för arbete som utförts under förundersökningen. Detta framgår av 1 § förordningen (2005:77) om kontroll av vissa ersättningsanspråk m.m.

Åklagarens yttrande utgör ett gott stöd när domstolen ska bedöma skäligheten av och riktigheten i framställda ersättningsanspråk. Särskilt gäller detta beträffande ersättning som yrkas för arbete som utförts under förundersökningen. Mot bakgrund av omedelbarhetsprincipen och hur brottmålsförfarandet är uppbyggt, har nämligen domstolen begränsad kunskap om vad som har hänt i målet under det stadiet.

Yttrandeskyldigheten innebär inte att åklagaren i detalj måste granska och kommentera varje enskild post i kostnadsräkningen. Åklagaren bör dock uttala sig om skäligheten av det totala arvodesanspråket. Någon egen uppfattning om vad som bör utgöra skäligt belopp behöver inte presenteras. För att bedöma om ett arvodesanspråk är skäligt bör åklagaren i de flesta fall kunna förlita sig på sina egna erfarenheter av vad som är ett normalt ersättningsanspråk för en viss typ av mål av en viss omfattning. Avsikten är inte att åklagaren ska behöva föra några särskilda minnesanteckningar avseende biträdets arbetsinsatser. Det kan dock finnas anledning för åklagaren att genom kontakter med tidigare handläggande åklagare, förhörsledare eller andra bilda sig en uppfattning om biträdets deltagande i olika handläggningsåtgärder under förundersökningen. Det är viktigt att påpeka att åklagarens yttrande naturligtvis också kan utgöra ett stöd för biträdets ersättningsanspråk. (Jfr prop. 2004/05:41, s. 25 ff.)

4.2.1 Information från Åklagarmyndigheten

Justitiekanslern har vid kontakter med Åklagarmyndigheten erfarit att många åklagare anser att det är svårt att veta vad man ska yttra sig över och hur ingå-ende man förväntas granska kostnadsräkningarna. Det har även framkommit att det inte finns några riktlinjer eller liknande som skulle kunna vägleda åklagarna i dessa frågor. 

4.3 Domstolen beslutar om ersättning till rättsliga biträden 

Det är domstolen som beslutar om ersättning till rättsliga biträden. Ersättningen bestäms för varje instans för där utfört arbete, tidsspillan och utlägg. Ett yrkande om ersättning ska framställas innan handläggningen i den instansen har avslutats. I brottmålen tas rättens beslut om ersättning in i domen eller det slutliga beslutet. I vissa fall kan domstolen under målets handläggning fatta beslut om förskott på ersättning.

Vid prövningen av ersättningens storlek har domstolen att tillämpa de bestämmelser som har redogjorts för i avsnitt 4.1. Vem som slutligt ska stå för ersättningen för försvaret avgörs enligt reglerna om ansvaret för rättegångskostnader i 31 kap. rättegångsbalken.

Det rättsliga biträdet har rätt att överklaga ett ersättningsbeslut. Såsom framgår i avsnitt 4.6 nedan har även Justitiekanslern talerätt. I vissa fall kan även huvudmannen överklaga beslutet. 

4.4 Domstolens underrättelseskyldighet till Justitiekanslern 

Av 3 § förordningen om kontroll av vissa ersättningsanspråk m.m. framgår att Domstolsverket får meddela föreskrifter för domstolar och andra myndigheter om att dessa ska lämna uppgifter till Justitiekanslern i anledning av beslut i frågor om bl.a. offentlig försvarare, målsägandebiträde och särskild företrädare för barn. 

Enligt 23 § DVFS 2020:15 ska domstolarna och andra närmare angivna myndigheter underrätta Justitiekanslern om vissa beslut enligt 24 och 25 §§ samma föreskrifter.

Enligt 24 § 4 ska Justitiekanslern underrättas om beslut i första instans genom vilket rättshjälpsbiträde, offentligt biträde, målsägandebiträde, särskild företrädare för barn, sakkunnig, offentlig försvarare eller tilltalad, som har haft kostnader för en privat försvarare, har erhållit en sammanlagd ersättning om minst 150 000 kr inklusive mervärdesskatt. Uppgift ska inte lämnas om beslutet avser förskott.

Av 25 § följer att underrättelse ska göras på en särskild blankett och översändas till Justitiekanslern. Till blanketten ska, såvitt nu är av intresse, fogas en kopia av det beslut som omfattas av uppgiftsskyldigheten samt en kopia av kostnadsräkningen. Om beslutet har meddelats i en dom ska domen i dess helhet bifogas. På blanketten ska vidare uppgift om den sammanlagda förhandlingstiden lämnas. 

Förutom det ovan nämnda anges i den aktuella blanketten att åklagarens yttrande över ersättningsanspråket (t.ex. skriftligt yttrande eller anteckning från huvudförhandling) ska lämnas som bilaga till underrättelsen. Av den ifyllda blanketten ska domstolens namn, datum, målnummer, kontaktuppgifterna till den som lämnar underrättelsen och uppgift om varför Justitiekanslern underrättas om beslutet framgå.

I Domstolsverkets föreskrifter anges inte när underrättelsen ska skickas till Justitiekanslern. Någon reglerad tidsfrist inom vilken domstolarna ska underrätta Justitiekanslern finns alltså inte. Det får dock anses ligga i sakens natur att underrättelse ska ske omgående efter att ett beslut om ersättning har meddelats eller expedierats (jfr 15 § enligt vilken Rättshjälpsmyndigheten snarast ska underrättas om rättshjälp beviljas eller upphör). Att underrättelse sker skyndsamt är avgörande för att Justitiekanslern ska ha en reell möjlighet att granska underinstansens beslut om ersättning och, när det anses befogat, överklaga beslutet innan överklagandefristens utgång.

4.5 Domstolens rapporteringsskyldighet till Advokatsamfundet

Advokatväsendet är reglerat i lag och bestämmelserna om advokater finns främst i 8 kap. rättegångsbalken. Advokat är den som är ledamot av Advokatsamfundet. En advokat står under tillsyn av Advokatsamfundets styrelse och disciplinnämnd och är skyldig att följa de etiska regler som gäller för advokater. Av avsnitt 4.1.1 i Advokatsamfundets vägledande regler om god advokatsed framgår att det arvode som en advokat debiterar alltid ska vara skäligt. Brott mot god advokatsed föreligger om advokaten flagrant har åsidosatt regeln (se Wiklund, God advokatsed, s. 360).

Advokatsamfundet har möjlighet att ålägga den som brutit mot god advokatsed en disciplinpåföljd. Vid överträdelse av gällande regler kan disciplinnämnden besluta att meddela en advokat en erinran eller en varning. Varningen kan kombineras med en straffavgift om högst 50 000 kr. Disciplinnämnden kan också besluta att utesluta advokaten ur Advokatsamfundet.

Av 2 § förordningen om kontroll av vissa ersättningsanspråk m.m. framgår att en domstol eller någon annan myndighet som beslutar om ersättning av allmänna medel till bl.a. offentlig försvarare, målsägandebiträde eller särskild företrädare för barn ska rapportera till Advokatsamfundet när den yrkade ersättningen sätts ned med en betydande del, om den som tillerkänns ersättningen är advokat. Vad som utgör en betydande del får avgöras från fall till fall och beror på förhållanden hänförliga till såväl målet som biträdets arbetsinsats (se prop. 2004/05:41, s. 24 f.). Rapportering ska alltid ske när den yrkade ersättningen sätts ned med 50 000 kr eller mer. 

Syftet med rapporteringen om större nedsättningar av ersättningsanspråk är att peka på de särskilda förhållanden som föranlett prutningen och att möjliggöra disciplinförfaranden från Advokatsamfundets sida. I förarbetena angavs att domstolarnas rapporteringsskyldighet rimligen skulle bidra till en större ansvarskänsla hos advokaterna för sina kostnadsräkningar och ersättningsanspråk. Ett reglerat rapporteringsförfarande ansågs bidra till att advokaterna tvingades vara mycket noggranna i sin utformning av arbetsredogörelsen för att på så sätt undvika onödiga ersättningsprutningar. Det ansågs även ha yrkesetiska fördelar eftersom det skulle möjliggöra disciplinära förfaranden när Advokatsamfundet bedömde det nödvändigt (a. prop., s. 24).

4.5.1 Information från Advokatsamfundet 

Vid kontakt med Advokatsamfundet har framkommit att samfundet uppskattningsvis ett par gånger i månaden erhåller information från domstolarna i form av exempelvis domar, beslut eller kostnadsräkningar. Ibland när domstolarna skickar över underrättelser anges att det sker med stöd av förordningen om rapporteringsskyldighet. Informationen som erhålls kan emellertid även handla om annat än större nedsättningar av arvodet. Av dessa skäl är det enligt samfundet svårt att ta fram någon statistik över hur ofta rapportering från domstolarna sker just med stöd av förordningen. 

4.6 Justitiekanslerns möjlighet att granska och överklaga ersättningsbeslut

Domstolsverket hade tidigare uppgiften att överklaga beslut av domstolar och andra myndigheter angående rättshjälp och ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden. Justitiekanslern tog 2005 över den uppgiften.

Syftet med att ta bort talerätten från Domstolsverkets ansvarsområde var att öka effektiviteten i den statliga granskningen av ersättningsbeslut. Granskningen behövde intensifieras och bedömningen gjordes att Justitiekanslern inte hade ett – ur ett talerättsperspektiv – lika diskutabelt förhållande till domstolarna (prop. 2004/05:41, s. 31 ff.). Justitiekanslern bedömdes vidare ha goda möjligheter att verka för en enhetlig rättstillämpning.

Justitiekanslerns särskilda uppgifter inom rättshjälpsområdet regleras i 45 § rättshjälpslagen, 8 § lagen om offentligt biträde och i lagen (2005:73) om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut. Som framkommit finns också bestämmelser om när domstolar och vissa andra myndigheter ska underrätta Justitiekanslern om beslut angående rättshjälp m.m. i DVFS 2020:15.

Efter att en underrättelse om besluten har skickats granskas de av Justitiekanslern. Syftet med granskningen är att hitta de ärenden där det bedöms befogat att överklaga beslutet. Vad gäller granskning av ersättningsbeslut är den avgörande frågan ofta om storleken på beviljad ersättning är för hög i jämförelse med målets art och omfattning. För att uppnå en enhetlig rättstillämpning kontrolleras också att beslutet inte strider mot gällande rättspraxis. Överklagandeuppgiften är på det sättet viktig både ur statsfinansiell synpunkt och för att få till en enhetlig rättspraxis på området. Att bidra till det sistnämnda är också ett uttryckligt mål i Justitiekanslerns verksamhetsplan.

Under 2020[1] har Justitiekanslern överklagat 46 beslut i olika rättshjälpsärenden. Överklagandena avsåg ersättningar till offentliga försvarare m.fl. men även s.k. förhandsbesked angående merkostnader och frågor om rättshjälp och ersättningsgaranti skulle beviljas. Under året avslutades 42 rättegångar i ärenden rörande rättshjälp. I 25 av dessa ärenden bifölls Justitiekanslerns överklagande helt eller delvis. På begäran av domstolar och Rättshjälpsnämnden yttrade sig Justitiekanslern också i 91 ärenden. Merparten av dessa rörde ersättning till offentliga försvarare.

5. Justitiekanslerns iakttagelser 

5.1 Övergripande iakttagelser

Granskningen har pågått under en begränsad period men ändå innefattat ett relativt stort antal ärenden. Många av de iakttagelser som redovisas i detta protokoll är också sådana som är återkommande inom ramen för Justitiekanslerns ordinarie granskning av rättshjälpsärenden. 

Granskningen – som från början avgränsades till ärenden om ersättning i brottmål till offentlig försvarare, målsägandebiträde och särskild företrädare för barn – har i princip enbart omfattat ersättning till offentliga försvarare. 

I majoriteten av de granskade ärendena har kontrollmöjligheterna utnyttjats, vilket i förlängningen innebär att förutsättningarna för att göra en tillförlitlig bedömning av anspråken på ersättning har varit mycket goda. I ett stort antal fall har emellertid brister uppmärksammats framför allt vad gäller domstolens skyldighet att höra åklagaren över ersättningsanspråket och att underrätta Justitiekanslern om vissa beslut. Det har även uppmärksammats att domstolen i ett relativt stort antal fall inte har motiverat ersättningsbesluten.

I det följande redovisas granskningen av de olika frågorna närmare.

5.2 Domstolens underrättelse och Justitiekanslerns roll 

För att granskningen av beslut där det rättsliga biträdet har fått ersättning om minst 150 000 kr ska fungera och bli effektiv är det av yttersta vikt att Justitiekanslern får underrättelse om sådana beslut. Som redan har redovisats är det helt avgörande att detta också sker omgående i samband med att det aktuella beslutet meddelas. Annars hinner inte Justitiekanslern genomföra sin granskning och överväga om det finns skäl att klaga. I den stora merparten av de granskade ärendena har detta fungerat tillfredsställande. Vid granskningen har dock framkommit att tingsrätterna i fem fall har skickat en underrättelse till Justitiekanslern först efter överklagandetidens utgång. Det är naturligtvis inte acceptabelt och innebär att syftet med underrättelseskyldigheten omintetgörs.

Ett sätt att komma tillrätta med detta skulle kunna vara att lydelsen i 23 § DVFS 2020:15 – på samma sätt som i 15 § – ändras till att domstolar och myndigheter snarast ska underrätta Justitiekanslern om vissa beslut.

Som framgått innebär Justitiekanslerns kontrollfunktion en hantering av cirka 2 000 ärenden varje år. Syftet med granskningen är att hitta de ärenden där det är befogat att överklaga. Tydliga exempel på när det finns skäl för Justitiekanslern att klaga på ett ersättningsbeslut är när allt arbete inte är ersättningsgillt och när det kan ifrågasättas om arbetet som det yrkas ersättning för verkligen har utförts. I de allra flesta fall består Justitiekanslerns granskning dock av en kontroll av olika skälighetsbedömningar. Vanligen finns det inte skäl för Justitiekanslern att överklaga ett beslut när kostnadsräkningen ger en god bild av det utförda arbetet och det framstår som motiverat utifrån målets art och omfattning. I de allra flesta fall är det inte heller befogat med ett överklagande när det i avgörandet framgår att tingsrätten noga har övervägt och motiverat arvodesnivån. Så kan även vara fallet när det finns ett yttrande från åklagaren som tydliggör att den begärda ersättningen för utfört arbete är skälig.

Indikationer på att det kan finnas skäl att överklaga kan tvärtom vara när nyss nämnda underlag saknas eller är bristfälligt. Andra sådana exempel kan vara att ersättningen ligger påtagligt högre än vad som verkar normalt utifrån en jämförelse med förhandlingstiden i målet eller att den beslutade ersättningen är avsevärt högre än den ersättning som andra rättsliga biträden har begärt eller erhållit för motsvarande arbetsinsats.

Faktorer som brukar beaktas vid bedömningen av ärendets art och omfattning är bl.a. om det har varit flera tilltalade eller åtalspunkter avseende olika händelseförlopp, hur allvarlig brottslighet det rör sig om, vad som är erkänt och förnekat, om skadeståndsanspråk har behandlats, om den tilltalade har varit ung, häktad eller haft tolkbehov, hur omfattande förundersökningen har varit, om målet har internationell anknytning, om försvararen har fått läsa in målet flera gånger på grund av inställda huvudförhandlingar och om frågor om den tilltalades psykiska status har behandlats.

Arbetet med granskningen underlättas av om domstolarna använder den särskilt framtagna blanketten så att det redan från början framgår av vilken anledning Justitiekanslern har underrättats om beslutet. Att den ska användas framgår också uttryckligen av 25 § i DVFS 2020:15. För att Justitiekanslern ska få ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt är det också viktigt att samtliga de handlingar och uppgifter som enligt nyss nämnda paragraf ska finnas med, bifogas underrättelsen (se närmare i avsnitt 4.4).

En fråga som Justitiekanslern har fokuserat på vid sin granskning har varit just om underrättelserna varit fullständiga eller inte. I denna del har Justitiekanslern kunnat iaktta brister i cirka 16 procent av de granskade ärendena. Bristerna har bl.a. bestått i att domstolen inte har lämnat uppgift om den sammanlagda förhandlingstiden, att kostnadsräkningen och det aktuella beslutet inte har översänts och att den särskilda blanketten inte har använts.

Det är särskilt vanligt att åklagarens yttrande inte bifogas underrättelsen. Justitiekanslern har inte betraktat ett sådant förbiseende som en brist i den nyss redovisade statistiken, eftersom det av Domstolsverkets föreskrifter inte uttryckligen framgår att ett sådant yttrande ska fogas till underrättelsen. Åklagarens yttrande är dock en viktig del av Justitiekanslerns beslutsunderlag, varför det i den särskilda blanketten uttryckligen har angetts att yttrandet ska lämnas tillsammans med underrättelsen. Trots detta har åklagarens yttrande inte bifogats domstolens underrättelse i cirka 15 procent av de granskade ärendena. Det kan understrykas att Justitiekanslern här enbart har beaktat de ärenden där det faktiskt funnits ett yttrande från åklagaren.

I blanketten anges att åklagarens yttrande t.ex. kan vara skriftligt eller framgå av anteckningarna från huvudförhandlingen. Viktigt att framhålla är därför att den som lämnar underrättelsen från domstolens sida kan behöva kontrollera olika handlingar för att kunna ta ställning till vad som ska skickas tillsammans med underrättelsen.

Att domstolen inte skickar över en fullständig underrättelse från början innebär merarbete både för Justitiekanslern som måste begära in komplettering och för domstolens personal som måste ta fram uppgifter och handlingar från det avslutade målet på nytt.

I detta sammanhang vill Justitiekanslern betona vikten av att ge domstolshandläggare utbildning för att skapa en ökad förståelse för underrättelseskyldigheten och varför underrättelser måste skickas omgående. Möjligen finns det också anledning att överväga om tidpunkten för expedieringen av avgörandet uttryckligen ska framgå av interna rutindokument. Domstolarna bör åtminstone se till att de rutiner för expediering som domstolen själv har beslutat om följs.

5.3 Domstolens skyldighet att höra åklagaren över anspråket

Som framgått ovan är domstolen i vissa lägen skyldig att höra åklagaren om exempelvis den offentlige försvararens ersättningsanspråk. En skyldighet finns även för åklagaren att yttra sig. Bestämmelsen är tvingande och det finns således inte något utrymme att underlåta detta. Trots det har Justitiekanslern i sitt ordinarie arbete med rättshjälpen återkommande noterat att bestämmelsen inte följs. Att så är fallet har också bekräftats av den granskning som nu har genomförts. 

Som redan nämnts har 132 ärenden granskats. Vad gäller nu aktuell fråga har undersökts om domstolen har hört åklagaren om ersättningsanspråket, om åklagaren i så fall har yttrat sig, när under processen så har skett och på vilket sätt.

Inledningsvis kan konstateras att domstolen i 20 fall (motsvarande 15 procent) över huvud taget inte har hört åklagaren om ersättningsanspråket.

I de fall domstolen har hört åklagaren om anspråket ser siffrorna ut enligt följande.

I 23 fall har åklagaren yttrat sig muntligen vid huvudförhandlingen. I den absoluta merparten av dessa fall har åklagaren uppgett sig inte ha någon erinran mot anspråket.

I 89 fall har åklagaren yttrat sig skriftligen och då antingen inte haft någon erinran mot anspråket (56 fall), överlämnat frågan till rättens bedömning (2 fall) eller angett skäl (30 fall).

I ett fall har åklagaren inte yttrat sig, trots att tingsrätten förelagt vederbörande att göra det.

Något som blivit tydligt vid granskningen är att yttrandet från åklagaren har påverkat hur utförliga domstolens skäl för avgörandet varit. När åklagaren yttrat sig muntligen vid huvudförhandlingen har domstolen i majoriteten av fallen endast angett att anspråket varit skäligt och, i några fall, inte angett några skäl alls. När åklagaren däremot har yttrat sig skriftligen och angett skäl för sina synpunkter har domstolens motivering – med få undantag – varit mer ingående.

Åklagaren har följaktligen en central roll när det gäller prövningen av höga ersättningsanspråk och att skapa goda förutsättningar för denna. Det är därför av stor vikt att domstolarna fullgör sin skyldighet att inhämta åklagarnas synpunkter på ersättningsanspråk när så ska ske, liksom att åklagarna yttrar sig så utförligt som kan krävas i det enskilda fallet. Om detta inte görs kan information behöva inhämtas och tillföras i överrätt i samband med att Justitiekanslern överklagar beslutet, vilket inte är tillfredsställande. Det finns heller inget hinder mot att åklagaren själv lyfter frågan om yttrande vid förhandlingen om domstolen förbisett detta.

Justitiekanslern har förståelse för att det i vissa fall är nödvändigt att avkunna en dom. I mål av den storleksordning som det nu handlar om är det dock vanligt att dom meddelas vid en senare tidpunkt. Det kan också krävas fortsatta överläggningar för ytterligare överväganden. I sådana fall framstår det som en mindre bra ordning att åklagaren förväntas yttra sig direkt vid huvudförhandlingen. Att omedelbart lämna ett muntligt yttrande av någon substans utan att ens ha tagit del av kostnadsräkningen är naturligtvis mycket svårt. För att kunna yttra sig på ett meningsfullt sätt är det i princip nödvändigt att få ta del av kostnadsräkningen. Som ovan anförts kan det i vissa fall dessutom finnas skäl för åklagaren att genom olika kontakter bilda sig en närmare uppfattning om biträdets arbetsinsats under förundersökningen (se avsnitt 4.2). Då måste det också finnas ett tidsmässigt utrymme för det. 

När det är möjligt kan en bättre ordning vara att åklagaren får del av kostnadsräkningen och sedan viss tid att yttra sig skriftligen över anspråket. En sådan rutin – som utifrån vissa domstolars rutindokument redan verkar finnas – skulle väsentligt förbättra möjligheten för åklagaren att göra en rimlig genomgång av anspråket, vilket i sin tur skulle leda till mer utförliga och användbara yttranden för domstolen.

Med anledning av att det framkommit att det finns en viss osäkerhet bland åklagare kring hur denna uppgift ska fullgöras och att riktlinjer saknas, skulle någon form av intern vägledning kunna vara av värde för åklagarna.

5.4 Domstolens skäl 

När överläggning hålls efter en huvudförhandling behandlas ersättningsfrågorna sist. Tidspress och trötthet kan då innebära att kostnadsräkningarna inte granskas så noggrant som är önskvärt (se SOU 2014:86, s. 338, där det övervägdes om rätten skulle ha möjlighet att skjuta upp prövningen av ersättningsanspråket). Det är dock alltid domstolen som ansvarar för att granskningen av varje ersättningsanspråk utförs grundligt och på bästa sätt. Domstolen har – till skillnad från Justitiekanslern – en god inblick i målet och tillgång till allt material, vilket ger bra förutsättningar att bedöma uppdragets art och omfattning samt därmed även vilken tidsåtgång som har varit rimlig.

Av de ersättningsbeslut som Justitiekanslern nu har granskat har det framkommit att cirka 20 procent av besluten inte har motiverats. Det kan då inte utläsas att domstolen faktiskt har gått igenom kostnadsräkningen och bedömt att ersättningen varit skälig med hänsyn till uppdragets art och omfattning. I vart fall finns det en risk för att det utifrån sett kan uppfattas som att en noggrann prövning inte har skett.

En utebliven motivering försvårar också Justitiekanslerns granskningsfunktion. Justitiekanslern kan visserligen på egen hand inhämta synpunkter från åklagaren för att få en uppfattning om skäligheten av anspråket. Därtill kan det rättsliga biträdets kostnadsräkning undersökas närmare. Justitiekanslerns inblick i målet är dock i övrigt begränsad.

I cirka 40 procent av fallen har domstolarna motiverat sina ersättningsbeslut på så sätt att det framgår att rätten bedömt anspråket som skäligt. I ungefär lika många av de granskade avgörandena har domstolen motiverat beslutet om ersättning utförligare än så. Som angetts i avsnitt 5.2 kan avsaknad av skäl eller bristfälliga sådana vara en indikation på att Justitiekanslern behöver klaga på ett beslut. Motsatsvis finns det sällan anledning för Justitiekanslern överklaga ett ersättningsbeslut när det i avgörandet framgår att domstolen noga övervägt arvodesnivån.

Framför allt när domstolen har satt ned den begärda ersättningen har skälen för detta angetts, vilket framstår som behövligt eftersom det rättsliga biträdet kan vilja överklaga beslutet och i så fall behöver ange varför det är felaktigt. Som framgår i avsnitt 5.3 har iakttagits att ett utförligt yttrande från åklagaren ofta har inneburit att domstolen i skälen mer utförligt redovisat sitt ställningstagande till anspråket. Detta talar alltså för att åklagarens synpunkter är en faktor som har stor påverkan på domstolarnas benägenhet att utveckla skälen för ersättningsbesluten. 

5.5 Domstolens rapporteringsskyldighet till Advokatsamfundet 

Av de ersättningsbeslut som Justitiekanslern har granskat har framkommit att endast en av fyra betydande nedsättningar har rapporterats till Advokatsamfundet. Det är givetvis ett begränsat underlag men ger ändå en indikation på att det kan finnas brister i detta avseende. Som framgår nedan saknar flera av domstolarnas rutindokument information om rapporteringsskyldigheten, vilket möjligen kan bidra till att rapporteringen uteblir.

Rapporteringen har i förarbetena framhållits som en viktig åtgärd för att förbättra det statliga ersättningssystemet. Det är därför av vikt att domstolarna tillser att skyldigheten följs. Ett lämpligt sätt för att undvika förbiseenden i detta hänseende kan vara att låta information ingå i de rutindokument som domstolarna i viss utsträckning använder sig av.

Med hänsyn till vad som framkommit från Advokatsamfundet om oklarheter som kan uppstå kring varför samfundet får del av vissa beslut kan det vara till fördel att ange varför ersättningsbeslutet skickas till samfundet. 

5.6 Tingsrätternas rutindokument m.m.

Vid expediering av ersättningsbeslut kan bestämmelser gällande statens kontrollfunktion av ersättningsanspråk aktualiseras. Dessa utgörs av underrättelseskyldigheten till Justitiekanslern samt rapporteringsskyldigheten till Advokatsamfundet. De aktuella bestämmelserna utgör endast en del av den omfattande reglering som domstolar har att beakta vid expediering av avgöranden i brottmål. Det är viktigt att domstolens anställda har kännedom om och tillämpar de expedieringsbestämmelser som gäller. Ett sätt att uppnå detta är att ta fram ett adekvat stöd för beslutsfattandet på domstolarna. Spridning av kunskap om gällande regler samt hur och varför de ska tillämpas är också väsentligt för en effektiv och väl fungerande verksamhet.

Om underrättelseskyldigheten till Justitiekanslern inte fullgörs finns det inte någon möjlighet för Justitiekanslern att utföra sin granskningsfunktion. Som ovan nämnts utgör även rapporteringsskyldigheten till Advokatsamfundet en viktig del av statens kontrollfunktion av ersättningar till rättsliga biträden.

Domstolsverket ger ut ett antal handböcker för att ge riktlinjer för domstolarnas arbete, både inom rättsskipning och inom den rättsvårdande verksamheten. Dessa ska inte ses som rättskällor utan fungerar som ett informations- och utbildningsmaterial med förslag på hur olika situationer kan hanteras. Domstolsverkets handböcker kan vara behjälpliga vid bl.a. expediering av ersättningsbeslut. Användningen av olika former av sammanfattande interna rutindokument framstår också som mycket praktisk i och med att de minimerar risken för förbiseenden.

Justitiekanslern har inom ramen för denna granskning berett landets tingsrätter tillfälle att ge in eventuella rutindokument som har bäring på de aktuella frågorna. Det har framkommit att flertalet av domstolarna använder sig av egna rutindokument, lathundar och checklistor vid expediering i brottmålen. Dokumenten framstår i allt väsentligt som väl avgränsade och enkla att använda sig av. Flera av domstolarna har efter Justitiekanslerns skrivelse uppgett att de har uppdaterat eller avser att göra en översyn av rutindokumenten, vilket Justitiekanslern naturligtvis ser mycket positivt på.

I samtliga rutindokument framgår att domstolen i vissa fall ska underrätta Justitiekanslern om ersättningsbeslutet. I flera av dessa dokument har angetts att underrättelse ska ske vid ersättningsanspråk överstigande 100 000 kr, vilket var den beloppsgräns som gällde före den 1 januari 2017. Det är i sammanhanget värt att påpeka att Justitiekanslern regelmässigt får del av ersättningsanspråk understigande 150 000 kr i onödan. Det framstår därför som lämpligt för domstolarna att se över om rutindokumentet behöver uppdateras i detta avseende, vilket flera av domstolarna redan har uppmärksammat i samband med sin redogörelse hit.

Ett antal av domstolarna har uppgett att det system i vilket utbetalningar till de rättsliga biträdena sker (Kostnader i mål, KIM) notifierar om underrättelser till Justitiekanslern vid utbetalningar överstigande 150 000 kr. Det framstår som en mycket bra lösning att på det sättet bli påmind om underrättelseskyldigheten.

I flera av dokumenten saknas information om rapporteringsskyldigheten till Advokatsamfundet vid nedsättningar med en betydande del. Att det ska göras framgår visserligen av Domstolsverkets handböcker för expediering i brottmål. Information bör dock lämpligen ingå i de särskilda rutindokument för expediering i brottmål som flera av domstolarna använder sig av. Det är självfallet svårt för en handläggare som inte varit involverad i målets avgörande att vid expediering lägga märke till om ersättningen satts ned med en betydande del. Den ansvariga domaren bör därför uppmärksamma detta i samband med att avgörandet läggs ut för expediering. 

6. Justitiekanslerns slutsatser

En effektiv kostnadskontroll är en förutsättning för att kostnaderna för rättsliga biträden ska kunna hållas på en rimlig nivå. Mot den bakgrunden har lagstiftaren ansett det befogat att rättsliga biträdens ersättningsanspråk granskas. Olika kontrollmöjligheter har därför införts i syfte att förbättra beslutsunderlaget för domstolarna.

Granskningen har visat att det finns flera brister i den statliga kontrollen av ersättningar till rättsliga biträden. Att de möjligheter som står till buds för att belysa ett ersättningsanspråks skälighet inte utnyttjas fullt ut är problematiskt. Det gäller inte minst i de mest kostnadskrävande målen där granskningen är tänkt att vara särskilt noggrann. Bristerna gör det svårare både för den domstol som ska pröva anspråket och Justitiekanslern som granskande myndighet att bedöma anspråkets skälighet.

Om det statliga ersättningssystemets möjligheter till kontroll utnyttjas fullt ut, finns det enligt Justitiekanslern mycket goda förutsättningar för att det fortsättningsvis ska kunna göras tillförlitliga bedömningar av anspråken. För att åstadkomma detta är det av största vikt att samtliga aktörer förstår sin roll i systemet och anstränger sig för att fullgöra sina skyldigheter. Det är också viktigt att förstå att de olika rollerna och uppgifterna är nära sammankopplade samt beroende av varandra.

Det är angeläget att dessa frågor ges tillräckligt utrymme och att de som arbetar med frågorna har erforderligt stöd vid hanteringen. För de aktörer som inte har rutindokument eller motsvarande kan det finnas anledning att överväga om inte sådana borde tas fram. Justitiekanslern vill också betona vikten av utbildning i frågor som rör rättshjälp. Spridning av kunskap om gällande regler samt hur och varför de ska tillämpas är väsentligt för en effektiv och väl fungerande verksamhet. Detta förutsätter att samtliga aktörer håller sig uppdaterade och kontinuerligt arbetar med dessa frågor.

Justitiekanslerns granskning avslutas med de synpunkter som framgår av protokollet.

[1] Med reservation för att nu redovisade uppgifter kan komma att justeras i samband med upprättandet av Justitiekanslerns årsredovisning för 2020.