Skadestånd på grund av Pensionsmyndighetens långsamma handläggning av ett ärende om bostadstillägg

Justitiekanslerns beslut

1. Justitiekanslern tillerkänner AA ersättning med 8 360 kr. Pensionsmyndigheten ansvarar för att ersättningen betalas ut till henne.
2. Justitiekanslern avslår BB:s anspråk.
3. Justitiekanslern riktar kritik mot Pensionsmyndigheten för långsam handläggning av ett ärende om bostadstillägg.

Ärendet

Bakgrund

Den 21 januari 2019 ansökte makarna AA och BB gemensamt om bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd från och med januari 2019. I maj samma år meddelade de ändrade uppgifter bestående i att de sedan den 7 maj levde åtskilda. Den 25 juni 2019 påbörjade Pensionsmyndigheten handläggningen av ärendet. Den 5 juli 2019 uppmärksammade myndigheten att AA inte tog ut sin premiepension, vilket är en förutsättning för bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. AA meddelades detta i ett brev. Den 15 juli 2019 ansökte hon om att ta ut sin premiepension, vilket den 17 juli beviljades från och med juli 2019. Samma dag beslutade Pensionsmyndigheten att avslå den gemensamma ansökan om bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd för tiden fram till och med juni 2019 eftersom AA inte tagit ut sin premiepension under den tiden. Beslutet var bara ställt till AA men avsåg makarnas gemensamma ansökan. Samma dag beslutade Pensionsmyndigheten att AA hade rätt till bostadstillägg från och med juli 2019 med 4 180 kr per månad. Hennes ansökan om äldreförsörjningsstöd avslogs eftersom hon hade för höga inkomster. Dagen efter beslutade Pensionsmyndigheten att BB hade rätt till bostadstillägg från och med juni 2019 med 932 kr per månad. Även han fick avslag på ansökan om äldreförsörjningsstöd. Efter begäran om omprövning beslutade Pensionsmyndigheten den 3 september 2019 att BB även hade rätt till bostadstillägg för maj 2019. För perioden januari – april 2019 avslogs ansökan på grund av att hans inkomster var för höga.   

Anspråket m.m.

AA och BB har begärt skadestånd av staten för bostadstillägg som de skulle haft rätt till, utan att ange något belopp. Som grund har de anfört att det tog 22 veckor från det att de ansökte till dess de fick besked att AA inte hade rätt till ersättning för att hon inte tog ut sin premiepension på 106 kr i månaden. Hade hon fått det beskedet tidigare hade hon naturligtvis tagit ut premiepensionen tidigare och därmed också haft rätt till bostadstillägg.

Pensionsmyndigheten har med ett eget yttrande lämnat över anspråket hit. Myndigheten har uppgett att AA hade haft rätt till bostadstillägg om 4 180 kr per månad för maj och juni om hon hade tagit ut sin premiepension under dessa månader.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Pensionsmyndighetens handläggning av och beslut i frågor om bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd är sådan verksamhet.

Oacceptabelt dröjsmål vid handläggningen av ett ärende kan vara att bedöma som fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. För att det ska röra sig om ett oacceptabelt dröjsmål krävs att handläggningstiden klart överstigit vad som kan anses vara en normal handläggningstid för ärenden av aktuellt slag eller att en i lag föreskriven tidsfrist har överskridits. I de fall där det inte finns en föreskriven tidsfrist krävs som huvudregel att det har förekommit längre perioder när hanteringen, utan att den skadelidande kan lastas för det, har präglats av inaktivitet. 

Det finns inte någon föreskriven tidsfrist eller något särskilt lagstadgat skyndsamhetskrav för ärenden om bostadstillägg. Ett förvaltningsärende ska emellertid alltid handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (9 § förvaltningslagen).

Riksdagens ombudsmän (JO) har i två beslut den 3 oktober 2019 kritiserat Pensionsmyndigheten för långsam handläggning av ärenden som rörde bostadstillägg (dnr 686-2019 och 1833-2019). I de båda ärendena hade det tagit fyra och en halv månad för Pensionsmyndigheten att påbörja handläggningen. JO uttalade att socialförsäkringsersättningar, som t.ex. bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd, är av stor betydelse för försörjningen för en stor del av landets befolkning och att det därför är angeläget att handläggningen sker effektivt och rättssäkert.

Handläggningen har varit skadeståndsgrundande långsam

När det gäller ärenden där en enskild ansöker om ersättning för sitt dagliga uppehälle ligger det i sakens natur att viss skyndsamhet måste krävas vid handläggningen. Pensionsmyndigheten har trots det inte påbörjat handläggningen av ärendet förrän efter drygt fem månader. Den totala handläggningstiden uppgick till nästan sex månader.

Att ett ärende som rör bostadstillägg blir liggande fem månader utan att någon åtgärd vidtas är oacceptabelt. Den långa handläggningstiden beror i princip uteslutande på den initiala inaktiviteten från myndighetens sida. Pensionsmyndigheten har i sitt svar till JO i ärendena ovan anfört att myndigheten har en målsättning att fatta beslut inom sextio dagar i ärenden som rör förstagångsansökningar och inom en månad vid ändringar. Även om dessa tider inte är bindande så ger de viss ledning i vad som är rimligt för en sökande att förvänta sig från myndigheten. Den långa inaktivitets­perioden och den handläggningstid som den medfört får anses avvika från vad som är normalt för ärenden som rör socialförsäkringsersättningar.

Pensionsmyndigheten har anfört att myndigheten under en längre tid haft problem med långa handläggningstider i ärenden om bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Myndigheten har dock inte lämnat någon egentlig förklaring till varför handläggningstiderna är så långa. Justitiekanslern kan mot den bakgrunden inte komma till någon annan slutsats än att den långa handläggningstiden utgjort fel och försummelse i skadeståndslagens mening.

Frågan är om den långsamma handläggningen orsakat förmögenhetsskada för någon av sökandena.

Den långsamma handläggningen har orsakat viss förmögenhetsskada

BB har efter omprövning fått rätt till bostadstillägg från maj 2019 och framåt. För tiden från ansökan till och med april har avslaget berott på att han hade för höga inkomster. En snabbare handläggning hade inte medfört att han hade haft rätt till ytterligare ersättning. Även om det var fel av Pensionsmyndigheten att inte skicka beslutet beträffande den gemensamma ansökan till honom och att inte redan i det första beslutet bevilja honom ersättning för maj månad, har dessa fel inte heller orsakat honom någon ekonomisk skada.

BB:s ansökan om skadestånd ska därmed avslås.

AA har däremot för tiden från ansökan till och med juni 2019 fått avslag med motiveringen att hon inte tagit ut sin premiepension under den tiden. Hon har inte någon möjlighet att retroaktivt ta ut sin premie­pension och därmed ingen möjlighet att få bostadstillägg för tiden innan juli 2019. Frågan är om den långsamma hadläggningen därmed har orsakat att AA fått mindre bostadstillägg än hon hade fått vid en korrekt handläggning.

För sammanboende makar beräknas bostadstillägget utifrån hälften av deras respektive inkomster (se 102 kap. 6 § socialförsäkringsbalken [2010:110]). Pensions­myndigheten har kommit fram till att BB hade för hög inkomst för att få bostadstillägg under januari – april 2019, alltså när makarna levde tillsammans. Hade AA tagit ut sin premie­pension under den tiden hade en beräkning resulterat i att även hon hade haft för hög inkomst för att få bostadstillägg. Under den tiden har hon alltså inte lidit någon förmögenhetsskada.

För maj och juni 2019 förhåller det sig dock annorlunda. Under dessa mån­ader var makarna inte sammanboende, vilket innebär att de vid beräkningen anses som ogifta (se 100 kap. 4 § socialförsäkringsbalken). Hade AA tagit ut sin premiepension under dessa två månader hade hon enligt Pensions­myndighetens beräkningar haft rätt till bostadstillägg med 4 180 kr per månad. Frågan är då om den uteblivna ersättningen för dessa månader kan sägas ha orsakats av den långsamma handläggningen.

AA har ansökt om en socialförsäkringsersättning utan att uppfylla villkoren för att få ersättningen. Den som söker en ersättning står normalt sett risken för att ansökan gjorts utan att samtliga förutsättningar för ersättningen är uppfyllda. Det innebär att en ansökan kommer att avslås om förutsättningarna inte är uppfyllda, alternativt att sökanden kommer informeras om bristen och få möjlighet att rätta till den. Den sökande har emellertid rätt att vänta sig att ett sådant avslag eller möjlighet till rättelse lämnas inom rimlig tid. Om handläggningen i stället varit så långsam att den är skadeståndsgrundande får det anses vara den långsamma handläggningen som orsakat förlusten av ersättningen. Kan ersättningen betalas ut efter ny ansökan eller efter att bristen rättats uppstår ingen skada. Om det däremot, som i det här fallet, inte finns möjlighet att i efterhand rätta till bristen och få ut ersättningen kan den uteblivna ersättningen utgöra en ren förmögen­hets­skada.

Statens skadeståndsskyldighet i ett fall som detta begränsas alltså i tiden av när handläggningen övergått till att bli skadeståndsgrundande långsam handläggning. Det kan vara en svår avvägning när i tiden den gränsen går. I det här fallet räcker det att konstatera att AA med en acceptabel handläggningstid skulle ha fått ett besked i ärendet – och därmed en möjlighet att rätta till bristen – i vart fall senast i maj 2019.   

En ytterligare förutsättning för skadestånd är att sökanden med tillräcklig styrka bevisar att bristen som orsakade avslaget hade rättats till om handläggningen inte varit för långsam. Det är i det närmaste omöjligt att som sökande styrka att man hade agerat på ett visst sätt om handläg­g­ningstiden varit kortare. I ett fall som detta får det anses tillräckligt att sökanden gör sannolikt att bristen hade avhjälpts, och rätten till ersättning därmed funnits, vid en acceptabel handläggningstid.

Det innebär att den avslutande frågan som måste besvaras är huruvida AA gjort sannolikt att hon skulle ha tagit ut sin premiepension redan i maj om hon senast då fått Pensionsmyndighetens beslut att hon inte skulle få bostadstillägg. Ingenting annat har framkommit än att det rört sig om ett mycket lågt belopp som hon skulle ha fått i premiepension. AA har ansökt om att få ta ut sin premiepension i omedelbar anslutning till att hon i juli 2019 fick beskedet om att hon inte hade rätt till bostadstillägg. Ingenting talar mot att hon hade agerat på samma sätt om beskedet kommit tidigare. AA får därigenom anses ha gjort sannolikt att hon hade haft rätt till bostadstillägg i maj och juni om hon hade fått besked från Pensionsmyndigheten tidigare om att hon inte uppfyllde förutsättningarna för ersättningen.

Hennes begäran om skadestånd ska därmed bifallas på så sätt att hon tillerkänns ersättning med 8 360 kr.

Tillsyn

Pensionsmyndigheten förtjänar kritik för den långsamma handläggningen.

Justitiekanslern noterar att JO i nämnda beslut meddelat en avsikt att följa utvecklingen kring Pensionsmyndighetens handläggningstider. Justitiekanslern finner mot den bakgrunden inte anledning att vidta ytterligare åtgärder i tillsynsfrågan.