Inget skadestånd men väl kritik mot en anstalt för agerandet vid en visitation

Justitiekanslerns beslut

1. Justitiekanslern avslår sökandens anspråk.
2. Justitiekanslern riktar kritik mot Kriminalvården anstalten Storboda för agerandet vid visitationen den 4 november 2014.

Ärendet

Bakgrund

AA m.fl. begärde 2015 skadestånd av staten med anledning av en händelse på anstalten Storboda den 4 november 2014. Sökandena anförde att de utsattes för felaktig behandling när de tvingades in i anstaltens sporthall för att där stå på knä med fötterna i kors och händer mot väggen i väntan på att visiteras en och en.

Kriminalvårdens personalansvarsnämnd anmälde i juni 2015 händelsen till åtal på grund av skälig misstanke om att kriminalvårdsanställda på anstalten gjort sig skyldiga till tjänstefel. Åklagaren beslutade i juli 2015 att inleda förundersökning.

Justitiekanslern beslutade den 24 september 2015 att avböja att reglera sökandenas skadeståndsanspråk med hänvisning till att förundersökning avseende tjänstefel pågick och att frågan om skadeståndsskyldighet därför var för tidigt väckt. Av samma skäl vidtog Justitiekanslern inte heller någon åtgärd i fråga om tillsyn (dnr 90-15-40 m.fl.).

Händelsen anmäldes även till JO som inte heller kommenterade klagomålet närmare med hänvisning till att händelsen var föremål för utredning (dnr 769-2015).

Den 11 april 2018 beslutade åklagaren att lägga ned förundersökningen. Som skäl angavs att det på det utredningsmaterial som förelåg inte gick att bevisa att den eller de som varit misstänkta har gjort sig skyldiga till brott. I den närmare motiveringen angavs att det inte med tillräcklig säkerhet gick att klarlägga vem som haft ansvaret för det aktiva beslutet att placera de intagna i den aktuella ställningen och att behålla dem där samt att det är svårt att bevisa att kontrollställningen inte från början varit motiverad eller ansetts motiverad.

Den 13 juni 2018 beslutade Kriminalvårdens personalansvarsnämnd med anledning av åklagarens ställningstagande att anmälan av ärendet inte skulle föranleda någon ytterligare åtgärd från nämnden.

Anspråket m.m.

AA (sökanden) har nu återkommit och begärt skadestånd av staten med ospecificerat belopp avseende kränkning, personskada och inkomstförlust. Han har som grund anfört i huvudsak följande. När samtliga intagna hade placerats i den aktuella positionen i sporthallen togs de ut en och en för visitation på ett annat ställe. Han var den som togs in först och ut sist och tvingades därför stå i positionen i ca tre timmar. Att stå i en sådan position blir smärtsamt redan efter en kort tid och är att likställa med tortyr. Hans rygg tog skada av händelsen och har därför påverkat både hans privat- och arbetsliv. Han har fortfarande starka smärtor i ryggen och knäna och kan därför inte jobba mer än halvtid.

Kriminalvården har yttrat sig över anspråket, både i Justitiekanslerns tidigare ärende och det nu aktuella. Sökanden har beretts tillfälle att yttra sig över det som Kriminalvården anfört.

Rättsliga utgångspunkter

Skadeståndsrätt

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för.  

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritets­kränkande brott. Med stöd av dessa regler är staten normalt inte skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsut­övning.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess norm­skydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en domstol eller annan myndighet har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. I regel är det endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar som kan anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. En helhetsbedömning ska göras. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584, jfr 3 kap. 4 § skadeståndslagen beträf­fande skadefall som inträffar efter den 1 april 2018). Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser. I dessa fall ska skadestånd, enligt Högsta domstolens praxis, i första hand ges ut med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en kon­­ventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock ges ut utan särskilt lagstöd.

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrun­dande är inte tillräckligt för att ersättning ska ges ut. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning.

Europakonventionen

Enligt artikel 3 i Europakonventionen får ingen utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Europadomstolen har framhållit att endast en behandling eller en bestraffning som kännetecknas av betydande hårdhet eller hänsynslöshet kan falla in under artikel 3 i konventionen. Begreppen ”omänsklig” och ”förnedrande” ska alltså tolkas restriktivt (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5:e uppl., 2015, s. 78, nedan Danelius).

Enligt artikel 8.1 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rättigheten kan dock enligt artikel 8.2 begränsas med stöd av lag med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Vidare ska ingreppet vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose det intresset. Det sist nämnda kravet ger uttryck för en så kallad proportionalitetsprincip.

Kravet på nödvändighet ska inte ses som ett krav på oundgänglighet utan vad som fordras är ett angeläget samhälleligt behov. De enskilda staterna har därutöver en viss frihet att själva avgöra om en inskränkning är nödvändig men inskränkningarna måste vara proportionerliga (se Danelius, s. 370).

Aktuella bestämmelser i fängelselagen

Enligt 1 kap. 4 § fängelselagen (2010:610, FäL) ska varje intagen bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. Enligt 6 § samma kapitel får verkställigheten inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av samma lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. En kontroll- och tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas.

Enligt 8 kap. 4 § FäL får en intagen kroppsvisiteras eller kroppsbesiktigas för eftersökande av otillåtna föremål bl.a. om det finns anledning att anta att ett sådant föremål kommer att anträffas på honom eller henne eller om det sker i anslutning till en större undersökning som av säkerhetsskäl görs av ett utrymme inom anstalten och den intagne har eller har haft särskilt anknytning till utrymmet.

Bedömning i detta fall

Ideell skada

Åklagaren har lagt ned förundersökningen avseende misstanke om tjänstefel. Utredningen ger inte heller underlag för slutsatsen att det har begåtts något annat sådant integritetskränkande brott som är en förutsättning för att ersättning för ideell skada ska ges ut enligt skadeståndslagen. Frågan är då om ersättning kan utgå på den grunden att genomförandet av kroppsvisitationen har utgjort en överträdelse av sökandens rättigheter enligt Europakonventionen.

Av utredningen framgår att de intagna – inklusive sökanden – vid genomförandet av kroppsvisitationen tvingats stå i en position på knä med fötterna i kors och händerna på väggen. Sökanden har anfört att han tvingades stå i den aktuella positionen i ca tre timmar medan Kriminalvården invänt att det är osannolikt att någon tvingats stå så under mer än en och en halv timme. För den fortsatta bedömningen saknas skäl att inte godta vad Kriminalvården har anfört i den delen.

Vidare framgår av utredningen att visitationen skedde efter en misstanke om att en större mängd narkotikaklassade tabletter fanns bland intagna på en av avdelningarna. Åtgärden har således skett som en del i arbetet att upprätthålla ordning och säkerhet på anstalten.

Justitiekanslern ifrågasätter inte att det varit ansträngande, för några intagna kanske även smärtsamt, att stå i den aktuella positionen. Det finns dock inget som tyder på att åtgärden skulle ha skett i syfte att förnedra eller bestraffa de intagna. Kriminalvården har även anfört att personal efter klagomål om smärta medgett ett antal intagna att vända på sig och sätta sig på golvet under väntetiden. Justitiekanslern anser mot denna bakgrund att behandlingen inte kan anses ha varit så hänsynslös att den når upp till kraven i artikel 3 i Europakonventionen.

Den genomförda kroppsvisitationen får däremot anses innebära ett ingrepp i sökandes rätt till respekt för privatlivet enligt artikel 8.1 i Europakonventionen. Beslutet har dock skett med stöd av bestämmelser i fängelselagen och får även anses ha varit påkallat av de legitima intressena att förhindra oordning eller brott (se artikel 8.2). Frågan är då om kroppsvisitationens genomförande varit proportionerlig i förhållande till sitt syfte.

Kroppsvisitationen har genomförts på en anstalt, i en för de intagna mycket utsatt situation. Kriminalvården har medgett att visitationens genomförande inte kan anses ha uppfyllt de krav på respekt, förståelse och behovs- och proportionalitetsprincip som fängelselagen anger. Enligt Kriminalvården hade de intagna kunnat tillåtas att sitta eller stå i en mindre ansträngande kroppsställning utan att risken för att Kriminalvårdens visitationsarbete försvårats i betydande mening. Detta bl.a. med hänsyn till den relativt goda personaltillgång som rådde vid tillfället, att ingen akut vålds- eller hotsituation förelåg och att visitationsinsatsen var planerad snarare än akut, även om planeringstiden var kort. Utifrån vad som framkommit kan inte dras annan slutsats än att en mindre ingripande åtgärd hade varit tillräcklig för att uppnå syftet med kroppsvisitationerna. Justitiekanslern anser därmed att genomförandet av kroppsvisitationen av sökanden inte uppfyller proportionalitetskravet. Sökandens rättigheter enligt artikel 8 i Europakonventionen har därför överträtts.

Frågan är då om artikel 13 i Europakonventionen kräver att sökanden ges skadestånd för ideell skada till följd av överträdelsen.

Ersättningen vid en överträdelse av konventionen ska bestämmas utifrån den ideella ersättning som döms ut enligt svensk rätt i liknande fall och får understiga vad Europadomstolen skulle ha dömt ut i motsvarande situation (se t.ex. NJA 2007 s. 584). Vid prövningen ska det göras en helhetsbedömning av överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. I praxis har det ansetts att en rätt till ersättning förutsätter att skadan är av viss storleksordning (se NJA 2012 s. 211 I p. 26, NJA 2013 s. 842 p. 61 och prop. 2017/18:7 s. 66). Vid mindre allvarliga ideella skador kan det vara en tillräcklig gottgörelse att överträdelsen erkänns.

I detta fall har det varit fråga om en engångshändelse. Även om visitationens genomförande har varit påfrestande och orsakat känslor av obehag hos sökanden anser Justitiekanslern att den ideella skadan får anses vara mindre allvarlig. Det lidande som sökanden drabbats av får därför i det här fallet anses tillräckligt kompenserat genom att Justitiekanslern konstaterar att Europakonventionen har åsidosatts. (Jfr NJA 2013 s. 842 samt Gillian och Quinton mot Förenade kungariket, no 4158/05, dom den 12 januari 2010.) Sökanden har således inte rätt till någon ekonomisk ersättning för ideell skada med anledning av att hans rättigheter enligt artikel 8 i Europakonventionen har överträtts.

Personskada och ekonomisk skada

För att ersättning för personskada och ekonomisk skada ska utgå krävs, förutom att en myndighet gjort sig skyldig till fel eller försummelse vid myndighetsutövning, att sökanden har visat att det inträffade har orsakat skada för honom.

Justitiekanslern ifrågasätter inte sökandens uppgift om att han har problem med smärtor i ryggen eller att dessa besvär har påverkat hans arbetsförmåga. Den utredning som getts in visar dock inte att hans ryggproblem har orsakats av händelsen på anstalten. Sökandens begäran om skadestånd såvitt avser personskada och inkomstförlust ska därför avslås.

Tillsyn

I den incidentutredning som Kriminalvården gjort med anledning av händelsen påpekas att den aktuella knästående kroppsställningen inte per automatik behöver vara olämplig eller förbjuden. Detta eftersom metoden ger möjlighet till en mycket hög grad av kontroll vilken kan vara nödvändig i vissa situationer. Jag ser inte skäl att i och för sig ifrågasätta ett sådant förhållningssätt. Jag vill dock understryka att metoder av nu aktuellt slag måste vara förbehållna mer akuta situationer där det finns en överhängande risk för våld eller hot eller någon annan allvarlig säkerhetsrisk på anstalten. Jag vill även framhålla vikten av att anstalten under det att ingripandet pågår löpande tar ställning till om åtgärden alltjämt är nödvändig för att uppnå syftet med denna och att en noggrann prövning då görs mot kraven i fängelselagen.

Som konstaterats ovan har genomförandet av kroppsvisitationen varit mer ingripande än nödvändigt och inte uppfyllt kraven på proportionalitet i fängelselagen. Åtgärden har även inneburit en överträdelse av sökandens rättigheter enligt artikel 8 i Europakonventionen. Anstalten Storboda ska kritiseras för agerandet vid visitationen.