Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till Polismyndighetens handläggning av beslag m.m.
Justitiekanslerns beslut
- Justitiekanslern avslår AA:s skadeståndsanspråk.
- Justitiekanslern riktar kritik mot Polismyndigheten för handläggningen av en förundersökning och hanteringen av ett beslag.
Ärendet
Bakgrund
Den 2 april 2012 beslutade Polismyndigheten att beslagta en mängd alkoholdrycker från AA då dessa kunde antas ha betydelse för utredning av brott och då alkoholen kunde antas vara förverkad på grund av brott. Något protokoll över den beslagtagna alkoholen upprättades aldrig utan endast fotodokumentation skedde. AA, som gjorde anspråk på alkoholen, delgavs misstanke om brott den 3 april 2012.
Polismyndigheten slutredovisade förundersökningen till åklagare den 21 mars 2014. Åklagaren konstaterade att beslagsprotokoll och specificering av beslagtagen alkohol saknades. Den 25 maj 2014 beslutade åklagaren att förundersökningen skulle kompletteras och att ledningen av den återupptagna förundersökningen skulle överlämnas till Polismyndigheten. Som skäl angavs att den redovisade utredningen inte kunde ligga till grund för ett lagföringsbeslut, att ärendet var av enkel beskaffenhet och att det var en uppgift för utredande myndighet att ta ställning till om det fanns skäl att vidta ytterligare utredningsåtgärder.
Polismyndigheten vidtog emellertid inga utredningsåtgärder. Efter en inventering av alkoholbeslag beslutade Polismyndigheten den 13 maj 2019 att alkoholen skulle förverkas med stöd av 12 kap. 1 § alkohollagen (2010:1622). AA anmälde missnöje mot förverkandebeslutet dagen efter. Åklagarmyndigheten beslutade den 11 juni 2019 att lägga ned förundersökningen. Som skäl angavs att det inte längre fanns anledning att fullfölja den då utredningen avsåg brott som preskriberats. Samma dag hävde åklagaren den beslagna alkoholen till AA.
Anspråket m.m.
AA har begärt skadestånd av staten på den grunden att alkoholdryckerna var beslagtagna så lång tid att dryckernas bäst-före-datum hade passerats när beslaget hävdes. Han har begärt ersättning med 519,77 euro avseende förstörd alkohol och 3 790 kr avseende utlägg för en resa till och från Tyskland.
Polismyndigheten har med ett eget yttrande lämnat över anspråket hit.
AA har fått tillfälle att inkomma med synpunkter på yttrandet.
Justitiekanslern har inhämtat kompletterande uppgifter från Polismyndigheten.
Justitiekanslerns bedömning
Skadeståndsrättsliga utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Polismyndighetens handläggning av och beslut i frågor som rör förundersökningar, beslag och förverkande är sådan verksamhet.
Oacceptabla dröjsmål vid behandling av ett ärende kan vara att bedöma som fel eller försummelse i skadeståndslagens mening, t.ex. när det har förekommit längre perioder då hanteringen, utan att sökanden kan lastas för det, har präglats av inaktivitet. Varje period av inaktivitet är dock inte att bedöma som ett oskäligt dröjsmål. (Se Bengtsson och Strömbäck, Skadeståndslagen, En kommentar, sjätte uppl., s. 119 med hänvisning till bl.a. rättsfallet NJA 2005 s. 462.)
Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. (Jfr bl.a. rättsfallet NJA 2007 s. 584 och numera 3 kap. 4 § skadeståndslagen.)
Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrundande är inte tillräckligt för att ersättning ska utges. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning.
Bestämmelser om förundersökning och beslag
Enligt 23 kap. 4 § rättegångsbalken (RB) ska en förundersökning bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger.
Bestämmelser om beslag finns i 27 kap. RB. Föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller vara avhänt någon genom brott eller förverkat på grund av brott får tas i beslag (27 kap. 1 § RB). En sådan åtgärd får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som den innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse (den så kallade proportionalitetsprincipen).
Ett beslag ska omedelbart hävas när det inte längre finns skäl för det (27 kap. 8 § RB). Den som leder förundersökningen förutsätts fortlöpande pröva behovet av fortsatt beslag. Den som drabbats av beslaget har under beslagstiden möjlighet att begära rättens prövning av om åtgärden ska bestå (27 kap. 6 § RB).
När ett föremål tas i beslag ska detta protokollföras och de beslagtagna föremålen ska beskrivas noga (27 kap. 13 § RB). I protokollet ska också ändamålet med beslaget och vad som i övrigt har förekommit vid beslaget anges. En viktig funktion som beslagsprotokollet fyller är att den som har drabbats av beslaget med protokollets hjälp ska kunna överblicka vad som tagits i beslag och kunna påkalla rättens prövning av beslaget (se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel, fjärde uppl., s. 434).
Enligt 27 kap. 10 § RB ska föremål som tagits i beslag vårdas väl och noggrann tillsyn ska hållas över egendom så att den t.ex. inte förstörs, försämras eller förkommer (vårdplikt).
Förverkande
Grundläggande regler om förverkande finns i 36 kap. brottsbalken. Särskilda förverkandebestämmelser finns också i olika speciallagar, t.ex. i alkohollagen.
Av 12 kap. 1 § alkohollagen framgår bl.a. att sprit, alkoholdrycker och alkoholhaltiga preparat som har varit föremål för brott enligt alkohollagen eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade. Ett förordnande om förverkande ska inte meddelas om det skulle vara uppenbart oskäligt (12 kap. 4 § alkohollagen).
Det normala är att en förverkandefråga prövas i domstol, i första hand i samband med en brottmålsprocess. Om det inte finns någon koppling mellan förverkandet och ett brott som någon kan åtalas för, prövas förverkandefrågan i domstol efter en särskild förverkandetalan.
I lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. (förverkandelagen) finns dock vissa undantag när det är fråga om förverkande av egendom som är tagen i beslag, men som inte tillhör någon som är tilltalad för brott. Om någon ansvarstalan inte ska föras ges således i lagens 3 § möjlighet för åklagaren och anställda vid Polismyndigheten att under vissa förutsättningar besluta om förverkande utan att frågan underställts en domstol.
För anställda vid Polismyndigheten uppställs dels kravet att det ska vara uppenbart att förutsättningarna för ett förverkande är uppfyllda, dels att egendomen inte ska vara värd mer än en tiondel av ett prisbasbelopp eller att den saknar saluvärde. Kravet på att saken ska vara uppenbar är enligt förarbetena motiverat av att några risker från rättssäkerhetssynpunkt inte ska uppkomma till följd av att polis getts beslutanderätt beträffande förverkanden i vissa fall (se prop. 1994/95:23 s. 112). Om det redan inför beslutet framgår att den aktuella egendomens ägare eller innehavare motsätter sig ett förverkande, ska ärendet lämnas över till åklagare (se 4 § i FAP 103-1).
Ett beslut om förverkande av polis ska meddelas skriftligen. Den som drabbats av beslaget får hos Polismyndigheten anmäla missnöje med förverkandebeslutet inom en månad från det att han eller hon fick del av det. Om en anmälan om missnöje görs gäller beslutet om förverkande inte längre (3 § förverkandelagen). Om Polismyndigheten efter att missnöjesanmälan gjorts anser att talan om förverkande bör föras, ska ärendet överlämnas till åklagare (PMFS 2017:6, FAP 103-1).
Bedömningen i detta fall
När förundersökningen inleddes och alkoholvarorna togs i beslag var omständigheterna, såvitt framgår av utredningen, sådana att det i och för sig fanns utrymme för Polismyndigheten att fatta beslut på det sätt som skedde. Att förundersökningen senare lades ned och beslaget hävdes medför inte någon annan bedömning. Någon rätt till ersättning finns därför inte på denna grund.
Av utredningen framgår dock att det därefter dröjde drygt sju år från det att AA delgavs misstanke om brott i april 2012 till dess att det formella nedläggningsbeslutet meddelades i juni 2019. Alkoholen var i beslag under hela denna tid. Det kan konstateras att inga utredningsåtgärder alls har vidtagits under en period om drygt fem år. Mot denna bakgrund står det klart att Polismyndigheten vid sin handläggning har gjort sig skyldig till ett sådant oacceptabelt dröjsmål som är att betrakta som fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Av utredningen har det vidare framkommit att det dröjde drygt sju år innan föreskrivet beslagsprotokoll upprättades. Detta är naturligtvis inte acceptabelt. Det kan även konstateras att förverkandefrågan inte var uppenbar vilket hade krävts för att en polisman skulle få fatta beslut om att förverka alkoholen. Det framstår som självklart att en enskild som har meddelat att hon eller han gör anspråk på egendomen inte vill att äganderätten ska övergå till staten och egendomen säljas eller förstöras. AA har emellertid getts möjlighet till en rättslig prövning som medförde att beslaget hävdes. Oavsett om Polismyndighetens förverkandebeslut skulle anses ha innefattat några sådana felaktigheter som medför skadeståndståndsskyldighet för staten har AA alltså inte lidit någon skada med anledning av detta.
Som framgår ovan är det utrett att Polismyndigheten vid sin handläggning har gjort sig skyldig till ett sådant oacceptabelt dröjsmål som är att betrakta som fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Frågan är då vilken skada AA har lidit till följd av det inträffade.
AA har begärt ersättning för den alkohol som förstördes pga. att bäst-före-datumet passerades och för en resa till och från Tyskland.
Som tidigare konstaterats har inte beslutet om att inleda förundersökning eller att ta alkoholen i beslag varit felaktigt. Mot denna bakgrund är AA inte berättigad till ersättning för de kostnader han haft i samband med införskaffandet av alkoholen.
Vad därefter avser begärd ersättning för förstörd alkohol kan följande konstateras. AA har inte gett in någon utredning om när alkoholens bäst-före-datum passerades. Generellt anses den typ av alkohol som AA begär ersättning för – öl, vin i box och cider – ha en hållbarhetstid om cirka ett år eller strax därutöver. Dryckerna skulle således under alla omständigheter ha förstörts innan ett skadeståndsgrundande dröjsmål hade uppstått.
Med anledning av att alkoholen var införskaffad i Tyskland bör det även framhållas att Justitiekanslern i andra ärenden har gjort bedömningen att det inte lagligen kan krävas att polisen inom ramen för sin vårdplikt ska återsälja alkohol till en utländsk leverantör (se bl.a. Justitiekanslerns beslut den 16 september 2019 i ärendet med dnr 4139-19-4.3). Detta innebär att Polismyndigheten inte hade kunnat vidta någon egentlig åtgärd för att förhindra en försämring av alkoholen. Myndighetens hantering av alkoholvarorna utgör därför inte skadeståndsgrundande fel eller försummelse
Sammantaget ska AA:s skadeståndsanspråk avslås.
Tillsyn
Det är naturligtvis helt oacceptabelt att en förundersökning blir liggande utan att några utredningsåtgärder vidtas under närmare fem år. Detta gäller särskilt med hänsyn till att det fanns straffprocessuella tvångsmedel i form av beslag i ärendet. Utredningen har inte gett något svar på varför ärendet blivit liggande utan åtgärd. Det är inte meningsfullt att nu, så lång tid efter det att förundersökningen lämnades över till Polismyndigheten, försöka skapa ytterligare klarhet i vad som gått fel. Det kan dock konstateras att Polismyndighetens dåvarande rutiner för kontroll inte har varit tillräckliga. Ärendet visar även vikten av att föreskrivet beslagsprotokoll upprättas i samband med att varor tas i beslag. Polismyndigheten förtjänar kritik för det inträffade.
Justitiekanslern har vid ett flertal tillfällen gjort uttalanden om Polismyndighetens beslut om beslag och förverkande och även riktat kritik mot Polismyndigheten vid några tillfällen. Polismyndighetens beslagshantering och hanteringen av beslut om förverkande är även för närvarande föremål för Justitiekanslerns tillsyn (JK:s dnr 5783-19-2.5).