Beslut i initiativärende med anledning av en anmälan om ifrågasatt brott mot repressalieförbudet

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern uttalar kritik mot Kriminalvården för att regionchefen S.O. uttalat sig på ett sätt som har stått i strid med grunderna för tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens förbud mot repressalier.

Ärendet

Bakgrund

Göteborgsposten publicerade den 15 december 2016 en webbartikel i vilken bl. a. den fackliga företrädaren L.K. riktade kritik mot arbetsförhållandena på häktet Göteborg och mot hur Kriminalvården hanterade klagomål från anställda. En artikel med liknande innehåll publicerades också på Sveriges Radios webbplats den 12 december 2016.

I en anmälan som kom in till Justitiekanslern den 4 april 2017 gjorde L.K. gällande att regionchefen S.O. vid Kriminalvården i samband med ett s.k. samverkansmöte den 3 februari 2017 hade uttalat sig negativt om de uppgifter som L.K. lämnat till massmedia. I ett till anmälan fogat protokoll från mötet fanns bl.a. följande antecknat:

”Uppmärksamhet i massmedia: Ordförande tog upp att Kriminalvården har under senhösten fått negativ uppmärksamhet i media i form av att situationen på ett verksamhetsområde i regionen beskrivits som bemanningsmässigt katastrofalt. Ordförande angav ett flertal åtgärder som gjorts från arbetsgivarens sida i frågan samt att arbetet måste bedrivas i nära samarbete mellan arbetsgivare och fackliga företrädare. Ordförande uttrycker starkt sin besvikelse över att vissa uttalande från facklig företrädare har försvårat rekryteringsläget och förvärrat bemanningssituationen.”

Justitiekanslern beslutade den 10 maj 2017 att inte inleda förundersökning med hänvisning till att det inte fanns anledning att anta att någon överträdelse av repressalieförbudet hade förekommit som kunde föranleda straffrättsligt ansvar. Justitiekanslern beslutade dock att i ett särskilt tillsynsärende granska den anmälda händelsen.

Utredningen

I en remiss till Kriminalvården den 10 maj 2017 redogjorde Justitiekanslern för bakgrunden till ärendet och bad Kriminalvården att yttra sig över vad som anförts i anmälan. Kriminalvården ombads vidare att redogöra för sin syn på frågan om de uttalanden som gjorts av regionchefen var förenliga med 2 kap. § 1 regeringsformen och det allmänna repressalieförbudet i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL).

Kriminalvården har, efter att inhämtat upplysningar från S.O., anfört bl.a. följande.

Mötet där regionchefen S.O. har gjort sina uttalanden var ett möte med en regional samverkansgrupp med representanter för arbetsgivar- och arbetstagarsidan (regionalt sam­verkansmöte). Vilka frågor som behandlas på ett samverkansmöte regleras i gällande sam­verkansavtal mellan Kriminalvården och arbetstagarorganisationerna. Syftet med samverkan är att medarbetarna i ett påverkansskede av beslutsprocessen ska få information om och möjlighet att medverka i verksamhetens planering och utveckling. Arbetet i samverkan byg­ger på parternas ömsesidiga förtroende och öppenhet.

S.O. har redogjort för omständigheterna under det aktuella mötet. Skäl att ifrågasätta de uppgifterna har inte framkommit enligt Kriminalvårdens mening, i synnerhet som det står klart att uppgifterna i anmälan grundar sig på vad andra sagt. Det innebär att bedömningen bör ta sin utgångspunkt i att S.O. uttryckt sin personliga besvikelse över och uppfattning om att vissa uttalanden i media från facklig företrädare försvårat rekryteringsläget och förvärrat bemanningssituationen.

Det står klart att uttalandena inte föranlett några arbetsrättsliga eller andra åtgärder mot anmälaren. Någon överträdelse av repressalieförbudet har därmed inte skett. Frågan är om S.O:s uttalanden trots det står i strid med grunderna för den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen.

Av ordalydelsen i mötesprotokollet följer att det missnöje som S.O. uttryckt har varit riktat mot de faktiska konsekvenserna av fackliga representantens uttalanden i media. Även om mycket stor försiktighet gäller i detta sammanhang är det enligt Kriminalvårdens uppfattning inte givet att uttryckt besvikelse i nu angiven mening är detsamma som att en arbetsgivare vill förhindra att en arbetstagare kritiserar arbetsgivaren i media. Särskild hänsyn måste vid denna bedömning tas till att S.O. fällt sina uttalanden på ett samver­kansmöte där arbetsgivare och de fackliga organisationerna förväntas kunna kommunicera med varandra på ett öppet och förtroligt sätt i bemanningsfrågor. Enligt Kriminalvårdens mening går det därför att argumentera för att S.O:s uttalanden befinner sig inom vad som kan anses tillåtet.

L.K. har lämnat synpunkter på Kriminalvårdens yttrande. 

Justitiekanslerns bedömning

Enligt 2 kap. 1 § 1 regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att i tal, skrift, bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.   

Av 1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL framgår vidare att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i de grundlagsskyddade medierna om inte något annat är föreskrivet i grundlagarna (meddelarfrihet). Meddelarfrihet gäller alltså även för tjänstemän inom den offentliga förvaltningen.

Enligt 3 kap. 4 § andra stycket TF och 2 kap. 4 § YGL är det förbjudet för en myndighet eller något annat allmänt organ att utan stöd i grundlagarna ingripa mot någon för att denne brukat sin tryck- eller yttrandefrihet eller medverkat till ett sådant bruk, det. s.k. repressalieförbudet. Uppsåtligt ingripande i strid mot repressalieförbudet är straffsanktionerat enligt vad som närmare anges i 3 kap. 5 § tredje stycket TF och 2 kap. 5 § tredje stycket YGL. Straffrättsligt ansvar kan utkrävas om åtgärden innebär avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller liknande åtgärd.

Repressalieförbudet anses dock vara vidare än området för straffrättsliga ingripanden och innebära att varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på dennes medverkan i ett grundlagsskyddat medium i princip är otillåten. Myndigheterna får således inte vidta några för en enskild negativa tjänsteåtgärder på grund av dennes bruk av yttrande- eller meddelarfriheten.

Att en chef uttalar kritik mot en person som har uttalat sig i medierna kan inte i sig utgöra en överträdelse av det straffsanktionerade repressalieförbudet. Sådan kritik kan dock många gånger stå i strid med grunderna för den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen (se bl.a. Justitiekanslerns beslut den 11 november 2009, dnr 1672-09-30 med där gjorda hänvisningar). En offentlig arbetsgivare får därför inte genom generella uttalanden eller kritik i enskilda fall uttrycka sig på ett sätt som kan uppfattas som försök att påverka de anställda att avstå från att använda sin frihet att yttra sig om den egna myndigheten och dess verksamhet (se bl.a. Justitiekanslerns beslut den 27 juni 2013, dnr 8564-12-22 och JO 2014/15 s. 663).

Bedömningen i detta fall

Regionchefen S.O. har uppgett att hennes i protokollet återgivna missnöje syftade på hennes besvikelse över att det inte fanns tilltro till åtgärdsplanerna och de pågående processerna. Diskussionen vid mötet rörde fackföreningens uppfattning i frågan, och fokus var inte inriktat på enskilda individer. Hon har uppgett att såvitt hon känner till diskuterades vid mötet inga personer vid namn.

Formuleringen i protokollet från samverkansmötet ger visserligen intrycket av att avse en viss person, nämligen en ”facklig företrädare”. Samtidigt föregås detta av det språkligt bristfälliga ordvalet ”att vissa uttalande” vilket gör det svårt att dra helt bestämda slutsatser om innebörden av formuleringarna i protokollet. Anmälaren var inte heller närvarande vid mötet. Utredningen i ärendet ger därför inte något exakt besked om vad som sades vid mötet. Protokollet har dock justerats av S.O. och gjorts tillgängligt på Kriminalvårdens intranät. Utgångspunkten för Justitiekanslerns fortsatta bedömning blir därför protokollets utformning och de sakuppgifter som Kriminalvården lämnat i sitt yttrande.

De uttalanden som L.K. gjorde i de aktuella artiklarna handlade bl.a. om den stora personalomsättningen på häktet Göteborg och de negativa följder detta hade för arbetsförhållandena där. I artiklarna framfördes också uppfattningen att det rådde en tystnadskultur inom Kriminalvården och att anställda som uttalade kritik bestraffades. När det gäller uppgifter av nu nämnt slag måste utrymmet för att kritisera att en anställd har vänt sig till massmedia anses vara närmast obefintligt.

Det aktuella protokollet innehåller känsloladdade formuleringar som ger intrycket av kritik mot att någon anställd yttrat sig i massmedia. Justitiekanslern kan ha viss förståelse för att det vid ett samverkansmöte av aktuellt slag är viktigt att parterna kan kommunicera med varandra på ett öppet sätt. Formuleringen i protokollet, som gjorts tillgängligt för alla anställda, kan dock uppfattas som ett försök att påverka de anställda att inte använda sig av sin meddelarfrihet och ge intrycket att myndigheten allmänt sett har en negativ inställning till att anställda vänder sig till eller talar med media. De kritiska synpunkter som framförs i protokollet kan, oavsett om de avsåg L.K. eller inte, få till följd att anställda avstår från att vända sig till medierna av rädsla för negativa följder eller helt enkelt för att de inte vill stöta sig med ledningen. Detta riskerar i sin tur att leda till att den öppna debatt som måste få förekomma stryps.

S.O:s uttalade besvikelse över uppmärksamheten i massmedia kommer mot denna bakgrund i konflikt med repressalieförbudet. Hennes agerande vid samverkansmötet den 3 februari 2017 förtjänar därför kritik.