Klagomål med anledning av Jönköpings tingsrätts rutiner för att ta betalt för kopior av allmänna handlingar

Justitiekanslerns beslut 

Justitiekanslern vidtar ingen ytterligare åtgärd i ärendet. 

Ärendet 

T.J. har i en anmälan till Justitiekanslern framfört klagomål mot Jönköpings tingsrätt med anledning av tingsrättens avgifter för beställning av allmänna handlingar. Klagomålen har tagit sikte på att tingsrätten på sin webbplats lämnat följande information om avgifter vid beställningar av kopior av allmänna handlingar. 

”Vid omfattande beställningar som kräver en arbetsinsats utöver det vanliga tas en avgift ut med 125 kronor per påbörjad fjärdedels arbetstimme.” 

Enligt T.J. strider ett sådant avgiftsuttag mot principen att domstolens arbete med att ta fram och återställa handlingen samt att göra en sekretessprövning inte ska vara förenat med någon kostnad för den som begär ut handlingen. 

Tingsrätten har yttrat sig i ärendet och anfört bl.a. följande. 

Av tingsrättens hemsida framgår att tingsrätten tar ut avgifter för utlämnande av allmänna handlingar. Avgifterna varierar beroende på antalet sidor eller antalet PDF-filer som beställningen avser. Fram till helt nyligen har på hemsidan också funnits information om att tingsrätten vid mer omfattande och återkommande beställningar kan beräkna avgiften för utlämnande av allmänna handlingar på andra sätt och att tingsrätten för omfattande beställningar som kräver en arbetsinsats utöver det vanliga tar ut en avgift med 125 kr per påbörjad fjärdedels arbetstimme. 

För att undvika att informationen på hemsidan missförstås har tingsrätten den 5 april 2017 tagit bort informationen om avgift vid återkommande och omfattande beställningar. Tingsrätten har förståelse för att denna information kunde missförstås. 

Tingsrättens rutin för att ta betalt för omfattande och återkommande beställningar är hämtad från Domstolsverkets riktlinjer avseende ”Att ta betalt för kopior av allmänna handlingar”, diarienummer 649-2015, revision C, 2016-12-12 […]. Av riktlinjerna på sidan 14 följer att Domstolsverket rekommenderar domstolen att för avvikande beställningar ta betalt för det arbete som utlämnandet medför. När domstolen tar betalt för arbetstiden är det rimligt att t ut samma avgift som när det gäller avskrift av allmän handling enligt AVgF, dvs. 125 kr per påbörjad fjärdedels arbetstimme. En avvikande beställning kan t.ex. vara när någon begär ut handlingar från en domstol i sådan omfattning att personalen inte kan hantera beställningen inom ordinarie arbetstid eller om extrapersonal måste anställas. 

Anmälaren har, som tingsrätten förstått det, uppfattat informationen som att tingsrätten kan ta ut en ytterligare avgift i form av 125 kr per påbörjad fjärdedels arbetstimme vid omfattande beställningar. Av informationen framgick att tingsrätten vid mer omfattande beställningar kan beräkna avgifter för allmänna handlingar på andra sätt än per sida/PDF-fil. Detta ska förstås så att vid omfattande beställningar kan tingsrätten ta betalt för arbetsinsatsen per påbörjad arbetstimme istället för per antal sidor/antal PDF-filer. 

Tingsrätten har inte rätt att ta ut avgift för framställande och återställande av handlingen (se RÅ 1985 2:98). Tingsrätten har dock rätt att ta ut ersättning för kostnader för kopiering, material och expediering (se RÅ 1985 2:98 och jmf SOU 2010:4 s. 185 f). Tingsrätten gör en bedömning i varje enskilt fall av hur uttaget av avgifter vid begäran om kopior av allmänna handlingar ska ske. Huvudregeln, som också tillämpas vid majoriteten av alla begäran, är att avgift tas ut per sida/PDF-fil och det är endast i undantagsfall som avgift tas ut med 125 kr per påbörjad fjärdedels arbetstimme. Detta innebär att tingsrätten har möjlighet att ta avgift som både understiger och överstiger kostnaden per sida/PDF-fil.[…] 

Tingsrätten har, som ovan framgår, förståelse för att den tidigare informationen på hemsidan kunde missförstås och har därför valt att ta bort den. Rutinen avseende sättet att beräkna avgifter kvarstår. 

Justitiekanslern beslutade att även inhämta ett yttrande från Domstolsverket som särskilt skulle yttra sig i frågan om hur verkets riktlinjer för ”avvikande beställningar” förhöll sig till principerna för fastställande av avgift för beställning av allmänna handlingar. 

Domstolsverket har anfört bl.a. följande i sitt yttrande. 

Vad domstolen kan ta betalt för anges i den första delen av riktlinjerna (avsnitt 2.1). Där framgår att det är kostnaderna för kopiering, material och expediering som ska täckas. Vidare framgår att kostnaderna för den tid som går åt till framsökning, framtagande och återställning av en handling samt sekretessprövning inte ingår i avgiftsunderlaget.[…] 

I det aktuella avsnittet, 3.4.1 avvikande beställningar, som Justitiekanslern begärt ett yttrande över finns rekommendationer för hur avgift bör tas ut som gäller en begäran om utlämnande som inte passar in under övriga avsnitt. Där anges att Domstolsverket i undantagsfall rekommenderar att domstolen tar betalt för det arbete som utlämnandet medför samt vilken avgift som är rimlig. Avsnittet innehåller visserligen inte någon hänvisning till vad det är domstolen kan ta betalt för. Men med det arbete som utlämnandet medför avses kopiering, material och expediering. Detta framgår som ovan angetts av avsnitt 2.1. Det anges inte att domstolen kan ta betalt för något annat än sådana kostnader. Till skillnad från några andra avsnitt (se t.ex. avsnitt 2.4.1) innehåller det aktuella avsnittet ingen erinran om vad domstolen inte kan ta betalt för eller någon hänvisning till avsnitt 2.1. Detta är möjligen att se som en otydlighet. Enligt Domstolsverkets mening borde det emellertid stå klart vad som avses för den som läser riktlinjerna i sin helhet. Liknande formuleringar som ”att domstolen tar betalt för det arbete som utlämnandet medför” finns även med som exempel vid utformning av riktlinjer i en promemoria som nyligen gått på remiss (Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling [Ds 2017:3] s. 70). Att den typen av meningar generellt skulle utläsas som att avse att ta betalt för annat än vad som får tas betalt för framstår därmed som främmande. 

Sammanfattningsvis anser Domstolsverket att riktlinjerna står i överensstämmelse med principerna för fastställande av avgift för beställning av allmänna handlingar. 

Anmälaren har inkommit med synpunkter på tingsrättens och Domstolsverkets yttranden. 

Justitiekanslern har tagit del av Domstolsverkets riktlinjer. I avsnitt 3.4.1 anges följande under rubriken Avvikande beställningar. 

I detta avsnitt finns rekommendationer som gäller när en begäran om utlämnande inte passar in under avsnitten ovan. I sådana fall rekommenderar Domstolsverket att domstolen tar betalt för det arbete som utlämnandet medför. I vissa fall bör kostnaden istället fördelas på flera beställare. Dessa sätt att ta betalt bör tillämpas endast undantagsvis och som huvudregel bör rekommendationerna i avsnittet ovan användas. 

Om domstolen väljer att ta betalt för arbetstiden i stället för på det sätt som rekommenderas ovan är det rimligt att ta ut samma avgift som när det gäller avskrift av allmän handling enligt AvgF, dvs. 125 kronor per påbörjad fjärdedels arbetstimme. 

Exempel på avvikande beställningar 

När någon begär ut handlingar från en domstol i sådan omfattning att personalen inte kan hantera beställningen inom ordinarie arbetstid eller om extrapersonal måste anställas finns det anledning att överväga möjligheten att ta betalt för det arbete som beställningen medför i stället för på det sätt som rekommenderas ovan för de olika utlämnandeformerna. 

En annan situation när det kan finnas skäl att överväga möjligheterna att ta ut en annan avgift än den som rekommenderas ovan för de olika utlämningsformerna är när det skulle leda till ett kraftigt överuttag att ta ut avgift per sida eller fil. Om samma omfattande beställning av utlämnande i elektronisk form görs någorlunda samtidigt av ett stort antal beställare bör det övervägas om kostnaden kan slås ut på samtliga beställare. Med ”någorlunda samtidigt” menar Domstolsverket att det är fråga om begäran som kan behandlas i ett sammanhang. Den tidsrymd som detta innefattar bör, med hänsyn till det skyndsamhetskrav som gäller vid utlämnande av allmän handling, vara begränsad. 

Det kan också finnas andra situationer där de rekommendationer som anges ovan inte kan användas. Så kan t.ex. vara fallet om beställningen avser utlämnande i elektronisk form av handlingar som finns lagrade elektroniskt på annan plats än i Vera. Även i dessa fall bör avgift tas ut det arbete beställningen medför. 

Lagrum: Undantag från 16 § alternativt 4 § 8 p AvgF, jmf 17 § AvgF. 

Justitiekanslerns bedömning 

Enligt 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen (TF) ska allmän handling som får lämnas ut, på begäran genast eller så snart det är möjligt, på stället och utan avgift, tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Kan handlingen inte tillhandahållas utan att sådan del därav som inte får utlämnas röjes, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. 

Av 2 kap. 13 § första stycket TF framgår att den som önskar ta del av en allmän handling har rätt att mot fastställd avgift får avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. 

Av 15 § första stycket 1 avgiftsförordningen (1992:191) (AvgF) framgår att en myndighet ska ta ut avgift enligt bestämmelserna i 16–22 §§ när den efter särskild begäran lämnar ut kopia eller avskrift av allmän handling. 

Principen för prissättning av myndigheters avgifter är full kostnadstäckning. Avgifterna för bl.a. kopior av allmänna handlingar ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås (se prop. 1989/90:138). De avgifter för kopia av allmän handling som föreskrivs i AvgF är beräknade med utgångspunkt i en genomsnittlig timkostnad i statsförvaltningen och förväntad tidsåtgång för framställning och distribution. Vid fastställande av avgift för beställningar av allmänna handlingar ska kostnaden för kopiering, material och expediering täckas, men däremot inte kostnader för handlingens framtagande, återställande och eventuell sekretessprövning (se SOU 2010:4 s. 185 f. och RÅ 1985 2:9). 

Enligt 16 § första och andra stycket AvgF ska avgift tas ut för kopior av allmänna handlingar m.m. om beställningen omfattar tio sidor eller mer. Avgiften för en beställning av tio sidor är 50 kronor och avgiften för varje sida därutöver är 2 kronor. 

Myndigheter ska alltså som huvudregel inte göra beräkningar av faktisk tidsåtgång eller på annat sätt ta betalt för framtagande av kopior av handlingar, utan enbart följa de schabloner som anges ovan. 

Enligt tredje stycket i samma bestämmelse får myndigheten dock besluta om undantag från första och andra stycket om det finns särskilda skäl. Så är t.ex., enligt förordningsmotiven, fallet om den ordinarie taxan skulle leda till kraftigt överuttag eller om myndighetens kostnader avsevärt skulle överstiga inkomsterna från taxan. Utgångpunkten är likväl i dessa fall att myndigheten ska få full kostnadstäckning. Kostnader för att ta fram och återställa handlingar ska då inte heller ingå i avgiftsunderlaget (se regeringens förordningsmotiv 1992:3 s. 17 och JO 1996/97 s. 490.). 

Det har inte ansetts utgöra särskilda skäl för höjd avgift att det varit tidsödande och besvärligt att ta fram och kopiera en handling, i och med att kostnader för framtagande och återställande av handlingar inte får beaktas vid avgiftsuttaget (se JO 1996/97 s 490). 

Ekonomistyrningsverket (ESV) har ett bemyndigande att meddela föreskrifter om tillämpningen av avgiftsförordningen. ESV har gett ut handledningen Avgift för kopia av allmän handling (ESV 2005:27). I handledningen anges ett antal situationer när det kan vara lämpligt att avvika från de bestämmelser som gäller normalt. Vid missbruk i form av återkommande mindre beställningar när beställningen hade kunnat göras i ett sammanhang kan t.ex. myndigheten ta betalt från första sidan. En högre avgift kan även vara aktuell om ett särskilt format efterfrågas eller dyrare papper än normalt måste användas. Detta motiveras av att den föreskrivna avgiften i dessa fall kan vara för låg för att täcka den faktiska kostnaden för kopiering. Om kostnaden för framställningen av de begärda kopiorna eller utskrifterna avsevärt överstiger den föreskrivna avgiften kan det också finnas skäl att ta ut en högre avgift. 

Vidare anges i handledningen att en strikt tillämpning av de avgiftsnivåer som anges i förordningen ibland kan leda till ett kraftigt överuttag i förhållande till kostnaderna för att framställa kopiorna. Myndigheten bör i ett sådant fall sätta ner avgiften till en lämplig nivå – en slags ”mängdrabatt”. 

I Domstolsverkets riktlinjer anges att omständigheten att det krävs en arbetsinsats utöver det vanliga – dvs. att personalen inom ordinarie arbetstid inte kan hantera beställningen eller att extrapersonal nödgats anställas – kan läggas till grund för myndighetens bestämmande av vilken avgift som ska tas ut vid utlämnanden av allmänna handlingar, dvs. för kopiering. Enligt riktlinjerna kan domstolen i sådana situationer med stöd av undantagsbestämmelsen i 16 § AvgF ta betalt för det arbete som utlämnandet medför.   

De situationer som anges i ESV:s handledning som exempel på tillfällen då en högre avgift kan tillämpas tar visserligen sikte på andra situationer än att beställningen som sådan är omfattande. Förarbetena till avgiftsförordningen ger dock stöd för att göra avsteg från de fastställda avgiftsbeloppen då kostnaden för framställningen av de begärda kopiorna avsevärt skulle överstiga den föreskrivna avgiften. Det får därför anses finnas utrymme för myndigheter att göra undantag från 16 § första och andra stycket när det gäller omfattande beställningar som innebär ett betydande merarbete. 

Principen om att full kostnadstäckning ska uppnås gäller även vid tillämpning av ett avvikande avgiftsuttag enligt undantagsbestämmelsen. Viktigt är att myndigheterna beaktar att kostnaderna för framtagande och återställande av handlingar samt eventuell sekretessprövning inte får ingå i den avgift som därvid fastställs. Av Jönköpings tingsrätts yttrande framgår att domstolen endast tar betalt för kostnader för kopiering, material och expediering. Denna princip framgår även med all tydlighet under flera avsnitt i Domstolsverkets riktlinjer, om än inte specifikt under avsnitt 3.4.1. 

En förutsättning för att undantagsbestämmelsen ska tillämpas är att det föreligger särskilda skäl. Av motivuttalandena till bestämmelsen framgår att undantaget är avsett att tillämpas för speciella situationer. Undantagsbestämmelsen kan inte användas som stöd för att fastställa en från avgiftsförordningen avvikande generell avgiftstaxa (se JO 2005/06 s 478). Det framgår att Jönköpings tingsrätt som huvudregel tar ut avgift per sida och endast under vissa förutsättningar beräknar avgiften på ett annat sätt. Den i ärendet aktuella undantagssituationen tar sikte på omfattande beställningar som kräver en arbetsinsats utöver det vanliga. Detta får anses vara en avvikande typ av beställning som därför bör kunna omfattas av undantagsbestämmelsen. Enligt Justitiekanslerns mening kan således inte tingsrättens tillämpning av avgiftsuttag för beställning av allmänna handlingar samt den information som lämnades på hemsidan anses vara felaktiga. Det ska dock påpekas att avgiftsuttag ytterst är en fråga för besvärsinstansen att ta ställning till i det enskilda fallet. 

Ärendet avslutas med dessa synpunkter.