Europakonventionens förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff (ne bis in idem) – beslut av Justitiekanslern med anledning av framställda skadeståndsanspråk mot staten

Justitiekanslern har under 2015 meddelat flera beslut som rör förhållandet mellan Europakonventionens förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff (ne bis in idem) och det svenska sanktionssystemet vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet. Några av dem lyfts fram här. Därefter nämns lite om bakgrunden till besluten.

Justitiekanslerns första två beslut

Den 31 mars 2015 beslutade Justitiekanslern i två olika fall som avsåg anspråk på skadestånd från personer som dömts för grova skattebrott, men därefter fått sina domar undanröjda sedan de beviljats resning. Ett av besluten gällde en person som avtjänat ett fängelsestraff. Han tillerkändes av Justitiekanslern ersättning enligt en särskild lag (frihetsberövandelagen). Det andra beslutet gällde en person som utfört samhällstjänst. Han ansågs inte ha rätt till någon ersättning eftersom Europakonventionen inte hade åsidosatts på ett sådant sätt som berättigade honom till skadestånd.

I korthet kan de beskrivas enligt följande.

Ersättning enligt frihetsberövandelagen (dnr 8203-13-40)

ML har dömts till och avtjänat fängelsestraff för grovt skattebrott. Han har sedan med tillämpning av de principer som Högsta domstolen har lagt fast i rättsfallen NJA 2013 s. 502 och NJA 2013 s. 746 (se nedan) beviljats resning. Åtalet mot honom har samtidigt avvisats i sin helhet.

ML har begärt ersättning hos Justitiekanslern enligt den s.k. frihetsberövandelagen. Enligt dess bestämmelser har den som avtjänat ett fängelsestraff under vissa förutsättningar rätt till ersättning för bl.a. lidande om domen undanröjs efter beslut om resning. ML har tillerkänts ersättning för lidande under frihetsberövandet med ett belopp som motsvarar vad som normalt utgår enligt Justitiekanslerns praxis. Justitiekanslern konstaterar i beslutet att det i ett fall som det aktuella kan synas märkligt – och sannolikt inte av lagstiftaren åsyftat – att ersättning enligt frihetsberövandelagen ska utgå. Detta bedöms dock vara en ofrånkomlig konsekvens av Högsta domstolens tolkning av bestämmelserna om resning.

Ersättning för åsidosättande av Europakonventionen (dnr 6528-13-40)

TB har för grovt skattebrott dömts till och verkställt 200 timmars samhällstjänst. Han har därefter beviljats resning i enlighet med principerna i NJA 2013 s. 502 och NJA 2013 s. 746. Åtalet mot honom har samtidigt i sin helhet avvisats. Ersättningsreglerna i frihetsberövandelagen är inte tillämpliga beträffande påföljden samhällstjänst. I TB:s fall har Justitiekanslern således haft att bedöma om Europakonventionen har åsidosatts på ett sätt som berättigar honom till skadestånd.

Inledningsvis konstaterar Justitiekanslern att Högsta domstolen den 11 juni 2013 i pleniavgörandet NJA 2013 s. 502 har bestämt att Europakonventionens förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff ”som svensk lag” ska ha en viss innebörd. Det innehåll som Högsta domstolen gett förbudet i det avseendet går längre än vad som följer av konventionens ordalydelse och av Europadomstolens egen praxis. Det är med tillämpning av detta mera långtgående förbud som resning har beviljats i nu aktuellt fall. Det som Högsta domstolen i juni 2013 bestämt om innehållet i Europakonventionen som svensk lag får anses gälla också vid en prövning av skadeståndsanspråk mot staten, förutsatt att de har sin grund i förfaranden i tiden därefter. Däremot ska, enligt Justitiekanslern, det som Högsta domstolen har bestämt inte tillämpas retroaktivt i frågor som avser skadestånd.

Bedömningen av om Europakonventionen har åsidosatts på grund av förhållanden som inträffat fram till den 11 juni 2013 får således ske med utgångspunkt i Europakonventionen så som den tolkats av Europadomstolen. Det finns då inte stöd för att parallellt pågående processer avseende påförande av skattetillägg och ansvar för skattebrott kommer i konflikt med Europakonventionen. Att fullfölja en skattetilläggsprocess efter det att någon har fällts eller frikänts slutligt i en brottmålsprocess – eller omvänt – kan däremot innebära ett åsidosättande av konventionen. Detta under förutsättning att förfarandena inte har varit tillräckligt samordnade med varandra. Det svenska systemets utformning får antas innebära att samordningen ofta har varit otillräcklig (jfr Europadomstolens avgörande i november 2014 i målet Lucky Dev mot Sverige).

När det gäller det av TB framställda ersättningsanspråket konstaterar Justitiekanslern att varken skatteförfarandet eller brottmålet har pågått efter den 11 juni 2013. Frågan om Europakonventionen har åsidosatts ska således bedömas med utgångspunkt i konventionen så som den tolkats av Europadomstolen. För att en konventionsöverträdelse ska ha förekommit förutsätts då att något av de två förfarandena har tillåtits fortgå efter att det andra slutligt avgjorts och att förfarandena inte har varit tillräckligt samordnade. I det aktuella fallet vann de slutliga domarna i skatte- och brottmålsprocesserna laga kraft med mindre än tre veckors mellanrum. Ingen av domarna meddelades efter det att det andra målet slutligt hade avgjorts. När brottmålsdomen hade vunnit laga kraft fanns det också fortfarande möjlighet att överklaga kammarrättens dom angående skattetillägg.

Mot den här bakgrunden har Justitiekanslern bedömt att det inte förekommit någon konventionsöverträdelse och därmed avslagit skadeståndsanspråket.

Fyra ytterligare beslut

Justitiekanslern meddelade den 30 september 2015 två ytterligare beslut om ersättning enligt frihetsberövandelagen. Besluten avsåg – precis som det ovan beskrivna beslutet – frihetsberövanden där de sökande hade verkställt fängelsestraff och där åtal avseende skattebrott efter resning har avvisats. De två besluten rörde ersättningsnivån för den som inte har avtjänat utdömt fängelsestraff på anstalt (2850-14-41) och ersättning till den som har avtjänat fängelsestraff för annan brottslighet utöver skattebrott (9301-14-41).

Den 22 oktober 2015 meddelade Justitiekanslern två beslut om ersättning för åsidosättande av Europakonventionen (5442-14-40) och (4990-15-40). I båda fallen hade förfaranden om skattetillägg tillåtits fortgå trots att det fanns slutliga avgöranden i sak avseende skattebrott (som grundats på samma omständigheter som skattetilläggen). Justitiekanslern fann i båda besluten att det svenska regelsystemets utformning, och det sätt som det tillämpats på i respektive fall, hade medfört att dubbel lagföring hade förekommit i strid med artikel 4.1 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll. Justitiekanslern fann vidare att ett erkännande av överträdelserna inte var tillräckligt för att tillgodose Europakonventionens krav på ett effektivt rättsmedel (artikel 13), utan att ekonomisk kompensation skulle utgå. I ett av de två fallen – där skadestånd hade yrkats med ett belopp i nivå med det skattetillägg som påförts – framhöll Justitiekanslern att artikel 13 inte kunde anses ställa krav på ekonomisk gottgörelse motsvarande skattetillägget. Däremot fann Justitiekanslern att viss kompensation för ideell skada skulle utgå. Ersättningen bestämdes till 10 000 kr för var och en av sökandena.

Bakgrund – Aktuella bestämmelser och rättsfall

Enligt artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Detta förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff (ne bis in idem) är bindande för Sverige. Ett motsvarande förbud finns i artikel 50 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, som trädde ikraft den 1 december 2009.

Enligt svensk lag kan den som lämnat oriktiga uppgifter i skatteförfarandet ställas till ansvar dels i en process i allmän förvaltningsdomstol om skattetillägg, dels i en process i allmän domstol om skattebrott. Det har under en längre tid ifrågasatts om och i vilken utsträckning det svenska sanktionssystemet kommer i konflikt med förbudet i Europakonventionen. År 2004 konstaterade Europadomstolen i ett mål mot Sverige att så inte var fallet (målet Rosenquist). I ett mål mot Ryssland år 2009 gjorde Europadomstolen i stor sammansättning vissa nya ställningstaganden i frågan om hur förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff skulle tolkas (målet Zolotukhin). Det målet rörde inte beskattning, utan ett disciplinfall inom den ryska militären, och det var inte klart hur Europadomstolens nya synsätt skulle påverka bedömningen av det svenska sanktionssystemet vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet. De högsta domstolarna i Sverige fann i avgöranden under 2009 respektive 2010 att det svenska systemet med dubbla sanktioner och två processer i sådana fall inte var oförenligt med Europakonventionen (se rättsfallen RÅ 2009 ref. 94 och NJA 2010 s. 168 I–II).

Efter ett förhandsavgörande från EU-domstolen i februari 2013 (målet Åkerberg Fransson) fann dock Högsta domstolen skäl att ändra sin hållning i frågan. I ett beslut i juni 2013 fann Högsta domstolen således att det svenska systemet inte längre kunde upprätthållas fullt ut (rättsfallet NJA 2013 s. 502). Högsta domstolen kom fram till att förbudet i Europakonventionens tilläggsprotokoll ”som svensk lag” skulle tillämpas så att det finns hinder mot åtal för skattebrott om Skatteverket har fattat ett beslut om att ta ut skattetillägg i fall där skattetillägg och påföljd för skattebrott aktualiseras för en och samma gärning och fysiska person. I juli samma år beslutade Högsta domstolen att den dömde som utgångspunkt ska ha rätt till resning när en brottmålsdom meddelats trots att åtalshinder skulle ha förelegat enligt principerna i juniavgörandet, under förutsättning att brottmålsdomen meddelats efter Europadomstolens dom i Zolotukhin-målet (rättsfallet NJA 2013 s. 746). Högsta förvaltningsdomstolen har därefter konstaterat att samma principer bör vara vägledande både vad avser hinder mot att besluta om skattetillägg och möjligheten till resning i fall där ordningen mellan de båda förfarandena är den omvända, dvs. när åtalet kommer före beslutet om skattetillägg (HFD 2013 ref. 71 och HFD 2014 ref. 35).

Europadomstolen meddelade under 2014 domar mot Finland och Sverige som rör ländernas system vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet i förhållande till Europakonventionens förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff. Av domarna framgår bl.a. att artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet inte förbjuder att flera förfaranden pågår samtidigt (parallella förfaranden).

När ett av två parallella förfaranden har avslutats, kan det däremot innebära ett åsidosättande av konventionen om det andra förfarandet därefter tillåts fortgå (målen Häkkä, Nykänen, Pirttimäki respektive Glantz mot Finland samt Lucky Dev mot Sverige). I det svenska målet framhöll Europadomstolen särskilt att något förbud mot s.k. lis pendens – som Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen har tillämpat – inte går att utläsa ur den aktuella konventionsartikeln. I en svensk kontext innebär således parallella (samtidiga) processer om skattetillägg och skattebrott beträffande samma gärning inte ett åsidosättande av Europakonventionen.