Skadeståndsanspråk mot staten på grund av identitetskontroller vid resor mellan Danmark och Sverige
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår de anspråk på skadestånd av staten som har framställts i ärendena med de diarienummer som framgår av bilagan till detta beslut.
Beslutet i korthet
År 2015 anlände ett mycket stort antal flyktingar och migranter över Medelhavet till Europa. Sverige fick till följd av detta ta emot asylsökande i en omfattning som saknar motsvarighet i svensk efterkrigshistoria. Den svenska regeringen beslutade i november 2015 att – med stöd i det s.k. Schengenregelverket – tillfälligt återinföra gränskontroll vid inre gräns med hänvisning till den stora tillströmningen av asylsökande till Sverige. Regeringen beslutade också i förordningar (id-kontrollförordningarna) att införa regler som ställde krav på transportörer att kontrollera att de passagerare som transporterades till Sverige med buss, tåg eller passagerarfartyg från Danmark hade en giltig identitetshandling med fotografi. En följd av förordningarna blev bl.a. att transportörerna upprättade system för att kontrollera tågresenärers identitetshandlingar på järnvägsstationen vid Kastrups flygplats utanför Köpenhamn.
565 personer som pendlar mellan Danmark och Sverige för arbete, studier m.m. har krävt skadestånd av staten med 30 000 kr var för kränkning (ideell skada) med hänvisning till att de drabbats av olägenheter i form av bl.a. förlängda restider, stress, oro och trängsel till följd av kravet på identitetskontroller enligt id-kontrollförordningarna. Vissa av de sökande har även begärt ersättning för ekonomiska skador, t.ex. ökade resekostnader. De sökande har i huvudsak gjort gällande att id-kontrollförordningarna strider mot Schengenregelverket, EU:s regler om fri rörlighet för unionsmedborgare (artikel 20 och 21 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt samt artikel 45 i EU-stadgan), fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen (artikel 2 och 3) samt 2 kap. 7 § regeringsformen.
Justitiekanslern konstaterar att det kan ifrågasättas om id-kontrollförordningarna är förenliga med Schengenregelverket, eftersom effekterna av förordningarna är att det sker systematiska kontroller av resenärer som i hög grad liknar de kontroller som ska ske av resenärer som reser in i Schengenområdet från tredje land. Id-kontrollförordningarna har också fått sådana effekter att de kan avhålla personer från att utöva sin rätt till fri rörlighet och därmed utgör de ett hinder för denna frihet. Detta hinder kan i och för sig motiveras av hänsyn till allmän ordning och inre säkerhet. Vid den proportionalitetsbedömning som ska göras går det inte att dra några säkra slutsatser om andra, mindre ingripande åtgärder hade varit tillräckliga. Vid denna bedömning spelar det också in att medlemsstaterna i EU bör ha en viss möjlighet att, till stöd för åtgärder på områden där även EU kan bestämma, hävda sin territoriella integritet i en situation som hösten 2015 med extremt stora migrationsströmmar.
Det råder således vissa tveksamheter om id-kontrollförordningarna har varit förenliga med EU:s regelverk. Ett av kraven för att en stat ska vara skyldig att betala skadestånd på grund av en överträdelse av unionsrätten är emellertid att överträdelsen är tillräckligt allvarlig (klar). Justitiekanslern anser att regeringens åtgärder, även om de skulle anses innefatta överträdelser och Schengenregelverket och reglerna om fri rörlighet för unionsmedborgare, inte har utgjort en tillräckligt allvarlig överträdelse av dessa regler. Skälen för det är bl.a. att det saknas praxis från EU-domstolen i fråga om tillåtligheten av åtgärder som liknar id-kontrollförordningarna och att EU:s institutioner inte har vidtagit någon åtgärd trots kännedom om id-kontrollförordningarna. Med hänsyn till detta kan regeringen inte anses på ett uppenbart och allvarligt sätt ha missbedömt gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning när man införde och upprätthöll id-kontrollförordningarna. Justitiekanslern finner därför att staten inte är skadeståndsskyldig enligt unionsrätten.
Id-kontrollförordningarna innebär inte heller något åsidosättande av fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen eller regeringsformen, eftersom kravet på identitetskontroller inte innebär att någons rörelsefrihet begränsas eller hindras i den mening som avses i dessa bestämmelser. Dessutom är begränsningarna i rörelsefriheten i detta fall beslutade i lag och motiverade av ett sådant syfte som kan godtas enligt tilläggsprotokollet till Europakonventionen. De sökande har därför inte heller rätt till ersättning på grund av någon överträdelse av fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen eller regeringsformen.
Ärendet
Bakgrund
Schengensamarbetet
Sverige deltar tillsammans med 21 andra EU-länder samt Norge, Island, Schweiz och Liechtenstein i det s.k. Schengensamarbetet. Danmark är ett av de EU-länder som är med i samarbetet. Ett av syftena med Schengenregelverket, är att säkerställa att det inte förekommer någon gränskontroll av personer när de passerar gränser mellan länderna inom samarbetet, de s.k. inre gränserna. Vid passage av gränserna mot länderna utanför samarbetet, de s.k. yttre gränserna, ska dock ske en noggrann kontroll. Schengenregelverket ställer också upp villkor för inresa i Schengenområdet för tredjelandsmedborgare.
Schengenregelverket blev en del av unionsrätten för de medlemsstater som deltar i samarbetet när Amsterdamfördraget trädde i kraft år 1999.[1] Regelverket bestod då bl.a. av det s.k. Schengenavtalet[2], tillämpningskonventionen till Schengenavtalet[3] samt beslut och förklaringar som har antagits av den verkställande kommitté som inrättades genom 1990 års tillämpningskonvention för Schengen.
Schengenregelverket utvecklades år 2006 genom antagandet av en EU-förordning.[4] Denna förordning ändrades flera gånger efter antagandet. I syfte att skapa klarhet och överskådlighet beslutades därför år 2016 att den tidigare förordningen skulle kodifieras i en ny förordning som trädde i kraft den 12 april 2016.[5] Anspråken i detta ärende avser beslut av den svenska regeringen både under tid då förordning 562/2006 gällde och tid efter det att förordning 2016/399 trädde i kraft. I de delar som är relevanta i detta fall innehåller förordningarna likalydande bestämmelser även om en viss förändring skett av artikelnumreringen. I fortsättningen hänvisas därför till nu gällande förordning, dvs. förordning 2016/399, och denna kommer att benämnas Schengenförordningen.
I artikel 1 i Schengenförordningen anges att ingen gränskontroll ska ske av personer vid passage av de inre gränserna mellan Europeiska unionens medlemsstater. Genom förordningen införs regler för gränskontroll av personers passage av EU-medlemsstaternas yttre gränser. De inre gränserna får passeras överallt utan att någon in- och utresekontroll genomförs, oavsett personens nationalitet (artikel 22). Om det i området utan inre gränskontroll föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i en medlemsstat, får den medlemsstaten återinföra gränskontroll vid hela gränsen, eller vid vissa avsnitt, under en begränsad tidsperiod på högst 30 dagar eller så länge som det allvarliga hotet kan förväntas kvarstå om varaktigheten överstiger 30 dagar. Omfattningen och varaktigheten av det tillfälliga återinförandet av gränskontroll vid de inre gränserna får inte överskrida vad som är absolut nödvändigt för att bemöta det allvarliga hotet (artikel 25.1).
De tillfälliga inre gränskontrollerna får förlängas i förnybara perioder om högst 30 dagar och får totalt inte överskrida sex månader om det inte föreligger exceptionella omständigheter som anges i artikel 29. Om det föreligger sådana exceptionella omständigheter får den totala perioden utsträckas till som mest två år (artikel 25.3 och 25.4). De närmare kriterierna för ett tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna och förfarandet vid sådana åtgärder framgår av artikel 26–28. I artikel 29–30 finns bestämmelser om att Rådet under vissa förutsättningar får rekommendera att en eller flera medlemsstater beslutar att återinföra gränskontroll vid alla eller vissa avsnitt av sina inre gränser. Rådets rekommendation ska grunda sig på ett förslag från kommissionen. Inre gränskontroller som grundar sig på denna artikel får införas under en period på sex månader och kan förlängas som längst två år. När gränskontroller vid de inre gränserna återinförs, ska de tillämpliga bestämmelserna i avdelning II angående yttre gränser gälla i tillämpliga delar (artikel 32).
Migrationsströmmar till Europa 2015[6]
År 2015 anlände rekordmånga flyktingar och migranter, drygt 1 000 000, över Medelhavet till Europa. Motsvarande antal för år 2014 var cirka 219 000. Den överväldigande majoriteten var syrier, afghaner och irakier som kom med båtar via den östra Medelhavsrutten, dvs. från Turkiet till de närmaste grekiska öarna, under andra halvåret av 2015. Det rekordhöga antalet berodde bl.a. på det dåliga säkerhetsläget i hemländerna och på att många på flykt obehindrat kunde passera EU:s yttre gräns i Grekland till följd av brister i bevakningen av den yttre Schengengränsen samtidigt som båtresorna mellan Turkiet och Grekland blev mycket billigare. Trycket var även stort på den centrala Medelhavsrutten via Italien.
På grund av bristerna i de yttre gränskontrollerna sattes det s.k. Dublinsystemet, som anger vilket land som ska pröva en asylansökan, till stor del ur spel. Många av flyktingarna ville ta sig vidare till andra länder, t.ex. Tyskland och Sverige. Vägen dit gick bl.a. över transitländer på västra Balkan och vidare igenom Ungern och Österrike. De senare länderna var även mottagarländer. I Österrike hjälpte myndigheterna till att ordna transporter vidare mot Tyskland. Hösten 2015 uppstod ett förläggnings‐ och transportsystem i Rostock, Hamburg och Flensburg i norra Tyskland, varifrån dagligen mellan 1 000–1 500 flyktingar och migranter reste med buss eller tåg via Danmark till Sverige eller med färja direkt till Sverige.
Under år 2015 registrerades 75 procent av alla asylansökningar i bara fem medlemsstater; Tyskland, Ungern, Sverige, Österrike och Italien.
Flyktingsituationens påverkan på Sverige[7]
Den mycket snabba ökningen av antalet flyktingar och migranter via den östra Medelhavsrutten påverkade antalet asylsökande i Sverige. Nästan 163 000 människor sökte asyl i Sverige under år 2015. Det stora antalet asylsökande saknar motsvarighet i svensk efterkrigshistoria. Många av de sökande var ensamkommande barn (drygt 35 000). Ett stort antal personer passerade även genom Sverige i syfte att söka asyl i andra länder. Flyktingsituationen trappades upp under flera månader och framför allt under andra halvåret ökade antalet asylsökande dramatiskt. Under perioden januari–juni 2015 ansökte 28 965 personer om asyl i Sverige och under perioden juli–december 133 912 personer. Majoriteten av dem som sökte asyl i Sverige hade under något skede av sin resa passerat EU:s yttre gränser och därefter rest in i Sverige via andra medlemsstater. Detta skedde antingen med flyg inom Schengenområdet där ingen personkontroll äger rum, eller med buss, tåg eller bil via Öresundsbron eller via färjeförbindelserna med Tyskland och Danmark. En bidragande orsak till ökningen av antalet sökande från och med september 2015 var danska myndigheters beslut att låta asylsökande och andra migranter resa vidare utan att registrera sig i Danmark.
Det stora antalet asylsökande påverkade många samhällsfunktioner som exempelvis förmågan att erbjuda boende samt upprätthålla hälso- och sjukvård, skola och socialtjänst i enlighet med lagstadgade krav. Ansvariga myndigheter rapporterade svårigheterna inom de olika områdena till regeringen. Från regeringens sida vidtogs en rad åtgärder med anledning av den uppkomna situationen. Den 1 oktober 2015 beslutade regeringen att ge Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i uppdrag att på nationell nivå samordna ansvariga aktörers hantering av den situation som hade uppstått till följd av det stora antalet flyktingar och andra skyddsbehövande som anlände till Sverige. I uppdraget ingick att ta fram nationella lägesbilder som skulle innehålla information om områden där behov av åtgärder hade identifierats av de ansvariga aktörerna, men där tillräckliga åtgärder inte hade vidtagits. MSB skulle även identifiera och rapportera övriga förhållanden som regeringen borde få kännedom om för att kunna bedöma behovet av åtgärder från regeringens sida.
I MSB:s nationella lägesbild för v. 45 år 2015 (publicerad den 3 november 2015)[8] summerade myndigheten läget på det sättet att situationen var ansträngd framförallt när det gällde boendelösningar för asylsökande. Flera kommuner hade svårt att ordna vård, skola och omsorg åt alla. Även förmågan att ta hand om ensamkommande barn var starkt utmanad.
I en skrivelse till regeringen den 11 november 2015 uppgav Migrationsverket att myndigheten förordade att gränskontroller skulle införas.[9] I skrivelsen angavs bl.a. att det inte tillkom platser i anläggningsboenden eller tillfälliga boenden i den utsträckning som krävdes för att möta behoven. Människor som inte kunde ordna boende på egen hand riskerade att ställas på gatan. Myndigheten pekade även på att det fanns många människor som tog sig in i landet och valde att inte söka asyl här och därför vistades illegalt i landet. I denna kategori fanns även ensamkommande barn som riskerade att hamna i utsatta miljöer och fara illa. Enligt Migrationsverket fanns det skäl som talade för att införande av gränskontroller skulle bidra till ökad ordning i mottagandet av asylsökande och bättre kontroll av det stora antalet människor som reste in i landet av andra skäl än att de avsåg att söka asyl.
Beslut om inre gränskontroller m.m.
Regeringen beslutade den 12 november 2015 att – med stöd i Schengenförordningen – tillfälligt återinföra gränskontroll vid inre gräns med hänvisning till den stora tillströmningen av asylsökande till Sverige. Exakt var eller hur kontrollerna skulle genomföras angavs inte i beslutet utan dessa frågor överläts till Polismyndigheten att avgöra. Regeringens beslut resulterade i att gränskontroller upprättades av polisen vid bl.a. Helsingborgs hamn och Öresundsbron. Kontrollerna syftade till att säkerställa inresandes rätt till vistelse i landet och att identifiera personer med internationellt skyddsbehov så att de kunde använda sig av rätten att ansöka om asyl. Gränskontrollerna skulle vara partiella, vilket innebar att alla inresande inte behövde kontrolleras.[10]
Regeringen har vid flera tillfällen beslutat att förlänga den tillfälligt återinförda gränskontrollen.
I MSB:s nationella lägesbild för v. 47 (publicerad den 18 november 2015)[11] konstaterade myndigheten att situationen fortfarande var mycket ansträngd när det gällde att ordna tak över huvudet för hitkommande människor och att ta hand om ensamkommande barn. Det ansträngda läget för samhällsviktiga verksamheter kvarstod sedan föregående vecka. Särskilt kunde nämnas begynnande utträngningseffekter inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst. Skolan hade fortsatt brist på personal och lokaler. En länsstyrelse beräknade att uthålligheten inom vissa verksamheter räckte till mitten av december. Det rådde personalbrist och nationell samordning av förstärkningsresurser efterfrågades. Migrationsverket hade rapporterat till MSB att det inte syntes några tecken på att antalet asylsökande avtog.
Riksdagen beslutade den 18 december 2015 om lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Lagen trädde i kraft den 21 december 2015. Lagen gav regeringen rätt att meddela föreskrifter om identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till Sverige från en annan stat.
Av förarbetena till lagen framgår att syftet med den är att göra det möjligt att kombinera gränskontrollerna med identitetskontroller på bussar, tåg och passagerarfartyg till Sverige från en annan stat för att få en bättre kontroll över vilka personer som reser in i Sverige och i syfte att avvärja hotet mot allmän ordning och inre säkerhet till följd av den stora tillströmningen av asylsökande (prop. 2015/16:67 s. 9).
Regeringen meddelade den 18 december 2015 föreskrifter med stöd av lagen i förordning (2015:1074) om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Av förordningen framgår att en transportör ska kontrollera att de passagerare som transportören med buss, tåg eller passagerarfartyg transporterar till Sverige från Danmark innehar en giltig identitetshandling med fotografi. Polismyndigheten ska kontrollera att transportören har fullgjort sin skyldighet och en sanktionsavgift kan tas ut av transportören om denne vid en kontroll inte kan visa att den har fullgjort sina skyldigheter.
Förordningen trädde i kraft den 4 januari 2016 och upphörde att gälla den 4 juli 2016. Regeringen beslutade i en ny förordning att identitetskontrollerna skulle fortsätta fyra månader från den 4 juli 2016 (se förordning [2016:723] om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet). Regeringen har senare beslutat om likalydande förordningar (se förordning 2016:946 och förordning 2017:16). Den sista förordningen upphörde att gälla den 4 maj 2017.
I fortsättningen benämns här lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet för lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara m.m. Förordningarna om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet benämns fortsättningsvis id-kontrollförordningarna.
Vissa åtgärder av EU:s institutioner m.m.[12]
Under år 2016 var antalet asylsökande inom EU fortsatt högt jämfört med tidigare år, bortsett från år 2015. Italien, Grekland, Frankrike och Tyskland tog emot majoriteten av migranterna. Tyskland stod för hela 66 procent av mottagandet. I Sverige sjönk antalet asylsökande till 28 939 personer.
Minskningen i antalet asylsökande i Sverige kan antas ha berott på de i Sverige införda inre gränskontrollen och id-kontrollförordningarna, men även på att Tyskland, Österrike, Norge och Danmark hade infört inre gränskontroller. Gränskontrollerna innebar att möjligheterna att ta sig igenom Europa försämrades och gränskontrollerna och identitetskontrollerna hade sannolikt även en avskräckande effekt och ledde till att fler migranter avstod från att resa.
EU hade under året bl.a. beslutat om åtgärder för att effektivare kunna trygga säkerheten vid dess yttre gränser och insatser för att hjälpa Italien och Grekland att registrera och ta hand om migranter. I mars 2016 ingick EU också ett avtal med Turkiet med målet att stoppa det okontrollerade flödet av migranter över Egeiska havet. Enligt avtalet skulle bl.a. nya illegala migranter som hade kommit till Grekland från Turkiet skickas tillbaka till Turkiet. Samtidigt skulle EU ta emot en syrisk flykting från Turkiet för varje syrier som skickades tillbaka. Turkiet åtog sig genom avtalet också att vidta åtgärder för att se till att det inte öppnades nya illegala rutter för flyktingar från Turkiet till EU. Antalet flyktingar som tog sig till de grekiska öarna från Turkiet minskade drastiskt. Exempelvis kom 5 687 personer under perioden 28 september 2016–4 december 2016. Motsvarande siffra för samma period året före var ungefär 390 000.
Europeiska unionens råd beslutade den 12 maj 2016, på förslag från kommissionen, om en rekommendation att Österrike, Tyskland, Danmark, Sverige och Norge borde behålla proportionella tillfälliga gränskontroller i högst sex månader, räknat från och med dagen för antagandet av beslutet vid vissa uppräknade inre gränser.[13] För Sveriges del avsågs de svenska hamnarna i polisregionerna Syd och Väst samt vid Öresundsbron.
Av beslutet framgår att några av de allvarliga bristerna i kontrollen av de yttre gränserna kvarstod och utgjorde en risk för det övergripande funktionssättet för området utan inre gränskontroll. I synnerhet hade de strukturella bristerna i kontrollen av de yttre gränserna med koppling till Greklands övergripande system för gränsförvaltning, gränsövervakning och situationsmedvetenhet ännu inte åtgärdats. Dessutom hade ett antal personer som vistades irreguljärt[14] på Greklands territorium inte registrerats och kunde därför försöka flytta irreguljärt till andra medlemsstater. Denna risk för sekundära förflyttningar var särskilt hög bland de irreguljära migranter som inte tagits emot vid lämpliga mottagningsanläggningar. Vidare var Greklands gränsövervakning vid gränsen mot f.d. jugoslaviska republiken Makedonien inte helt förenlig med kodexen om Schengengränserna. Detta ökade risken för att migranter skulle ta sig till andra medlemsstater genom sekundära förflyttningar.
Mot denna bakgrund kvarstod enligt rådets bedömning några av de allvarliga bristerna i kontrollerna vid de yttre gränserna. Dessa brister utlöste irreguljära migranters sekundära förflyttningar och fick flera medlemsstater att tillfälligt återinföra kontrollerna vid de inre gränserna av skäl som rörde den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. Detta utgjorde en risk för det övergripande funktionssättet för området utan inre gränskontroll. Därför skulle en rekommendation om att utföra kontroller vid de inre gränserna i enlighet med artikel 29 i kodexen om Schengengränserna, på grundval av tillgänglig information, riktas till de medlemsstater som för närvarande genomförde kontroller vid de inre gränserna på grund av ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten vilka hade orsakats av irreguljära migranters sekundära förflyttningar.
Rådet beslutade den 11 november 2016 att rekommendera att Österrike, Tyskland, Danmark, Sverige och Norge skulle förlänga proportionella tillfälliga gränskontroller i högst tre månader, räknat från och med dagen för antagandet av genomförandebeslutet.[15] Den 7 februari 2017 beslutade Rådet om en rekommendation att de inre gränskontrollerna skulle förlängas tre månader från och med den 11 februari 2017.[16] I båda besluten konstaterade Rådet att det kvarstod exceptionella omständigheter som innebar ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten och som utgjorde en risk för det övergripande funktionssättet för Schengenområdet. I ett beslut den 11 maj 2017 fann rådet att det fortfarande fanns förutsättningar för de aktuella länderna att ha kontroller vid inre gräns och beslutade därför att rekommendera att kontrollerna skulle förlängas med maximalt sex månader från och med den 11 maj 2017.[17]
Vissa övriga händelser kopplade till id-kontrollförordningarna
Den 11 januari 2017 trädde förordning (2016:1264) om ersättning för kostnader i samband med vissa identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till Sverige från en annan stat i kraft. Enligt förordningen lämnar staten ersättning till transportörer för skäliga kostnader som transportörerna har haft för att utföra identitetskontroller enligt id-kontrollförordningarna.
Den svenske EU-parlamentarikern Fredrick Federley frågade år 2016 EU-kommissionen om id-kontrollförordningarna var förenliga med EU-rätten. Demitris Avramopoulos, EU:s kommissionär för migration, inrikes frågor och medborgarskap, svarade den 21 mars 2017 att kommissionen höll på att undersöka om den svenska regleringen var förenlig med unionsrätten.[18]
I mars 2017 meddelade regeringen att den hade fattat beslut om att ingå avtal med den danska regeringen om att de partiella inre gränskontrollerna för tågresenärer över Öresund skulle kunna utföras genom kontroller ombord på Öresundstågen i stället för som tidigare när tågen hade stannat på svenskt territorium.[19]
Regeringen meddelade den 2 maj 2017 att den i nuläget inte skulle besluta om någon ny förordning om identitetskontroller efter det att den sist beslutade förordningen skulle upphöra.[20] Detta innebar att kravet på transportörerna att utföra identitetskontroller upphörde den 4 maj 2017.
Anspråket m.m.
Den 20 oktober 2016 tog Justitiekanslern emot ett stort antal anspråk på skadestånd från i huvudsak personer som arbetspendlar mellan Sverige och Danmark och som på olika sätt har drabbats av olägenheter på grund av identitetskontrollerna i Danmark. Sökandena har var och en begärt ersättning av staten med 30 000 kr jämte ränta avseende ideell skada (kränkning). Vissa av sökandena har också begärt ersättning för ekonomisk skada som de anser har orsakats av identitetskontrollerna. Sökandenas anspråk grundas i huvudsak på att de anser att lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara m.m. och id-kontrollförordningarna har stått i strid med unionsrätten, regeringsformen och Europakonventionen.
Till utvecklande av grunderna för anspråken har anförts i huvudsak följande.
De sökandes uppfattning om identitetskontrollernas inverkan på resor m.m.
Systemet med skyldighet för transportörer att kontrollera identitetshandlingar och den inre gränskontrollen innebär att en person som ska resa från Danmark till Sverige först får sina identitetshandlingar kontrollerade av en transportör. Detta sker vad gäller tåg på Flygplatsen i Kastrup där resenärer får kliva av tåget och ta nästa eller nästnästa tåg beroende på hur mycket kö det är till identitetskontrollerna. När resenären kommer till Hyllie station i Sverige kontrolleras deras identitetshandlingar en gång till, men nu av polisen inom ramen för den inre gränskontrollen. Transportörerna har i avsaknad av närmare föreskrifter från myndigheterna till ledning för tolkningen av förordningarna om identitetskontroller tolkat det sanktionerade området extensivt. Man har med tanke på hotet om sanktioner valt att inte godta tveksamma handlingar som giltiga identitetshandlingar.
Identitetskontrollerna har drabbat tågresenärerna från Danmark till Sverige genom ökad restid, fler tågbyten, färre tågavgångar, fler förseningar och ökad trängsel. Även de som har rest internt i Skåne påverkades av ökad trängsel på Öresundstågen eftersom tågen ofta bestod av färre tågsätt än tidigare på grund av trafikupplägget på tågstationen på Kastrups flygplats.
Restiden mellan centrala Helsingör och centrala Helsingborg var cirka 15 minuter innan identitetskontrollerna infördes. Ungefär lika lång tid tog det med tåg från de arbetsplatstäta områdena Kastrup och Örestad i Köpenhamn till centrala Malmö. Före det att identitetskontrollerna infördes tog det cirka 35 minuter med tåg från centrala Malmö till centrala Köpenhamn. Pendlingstrafiken över Öresund går i huvudsak från bostäder i Skåne till arbetsplatser på Själland. Enligt Skånetrafikens reseplanerare ger identitetskontrollerna exempelvis upphov till en försening om 40 minuter vid resa mellan Köpenhamns Hovedbangård och Triangeln/Malmö centralstation och en försening om 45 minuter vid resa mellan Köpenhamns Hovedbangård och Landskrona. I högtrafik innebär de dubbla kontrollerna ytterligare förseningar, köer och totalt mycket längre restid.
Uppskattningsvis 11 600 passagerare stiger dagligen på tåget före Kastrup i Danmark och stiger av efter Hyllie station på den svenska sidan. Dessa drabbas således av de fulla negativa effekterna av identitetskontrollerna. Den passagerargrupp som har drabbats hårdast är pendlarna eftersom de påverkas i princip varje arbetsdag och ofta saknar möjlighet att undvika förseningen. Bland de passagerare som transportörerna har tvingats avvisa på grund av avsaknad av giltiga identitetshandlingar synes en stor majoritet vara svenska medborgare och andra EU-medborgare som har rätt att resa in i Sverige.
Samtliga sökande är eller har varit Öresundspendlare under den tid som kravet på identitetskontroller har gällt. Det rör sig om personer som har drabbats av identitetskontrollerna på något av följande sätt:
- Fått en förlängd daglig restid om minst 30 minuter under minst två månader.
- Nekats ombordstigning av transportör på grund av att giltig identitetshandling har saknats.
- Varit tvungen att säga upp sig från sitt arbete eller har blivit uppsagd på grund av förhållanden som orsakats av identitetskontrollerna.
- Har flyttat till Sverige respektive Danmark på grund av förlängda restider till arbetet.
- Har fått dyrare pendlingskostnader med minst 1 000 kr/månad på grund av övergång till bilpendling eller andra ändrade resvanor förorsakade av identitetskontrollerna.
- Har upplevt oro, stress eller andra olägenheter till följd av kontrollerna.
Överträdelser av unionsrätten som enligt de sökande grundar skadeståndsansvar för staten
De identitetskontroller som har införts genom id-kontrollförordningarna kan svårligen uppfattas som något annat än ett led i gränskontrollen som utförs enligt Schengenförordningen, eftersom kontrollerna de facto innebär kontroller vid en gräns som är beslutad av en medlemsstat där människor endast tillåts korsa gränsen under vissa förutsättningar. Den rättsliga grunden för id-kontrollförordningarna är således Schengenförordningen. Tillämpliga regler i Schengenförordningen (Avdelning II) anger bl.a. att gränskontrollen ska utföras vid gränsen och av särskilda gränskontrollstjänstemän. Bestämmelserna i id-kontrollförordningarna uppfyller inte dessa krav och redan av den anledningen faller identitetskontrollerna utanför den gränskontroll som är tillåten enligt Schengenförordningen.
Vidare är existerande regler i Schengenregelverket angående transportörsansvar endast tillämpliga i relation till tredje land. Enligt artikel 26 i Schengenkonventionen och direktiv 2001/51/EG[21] åtar sig medlemsstaterna att införa sanktioner för transportörer som via luft eller hav transporterar utlänningar som inte besitter nödvändiga resedokument från ett tredje land till deras territorium. Reglerna i Schengenförordningen (Avdelning II) ger inte medlemsstaterna någon rätt att införa bestämmelser om att transportörer ska utföra identitetskontroller vid internationella gränser.
I en rapport från EU-kommissionen den 13 oktober 2010[22] sägs också att transportörsansvaret inte är tillämpligt vid återinförande av inre gränskontroll. Det har även förekommit ett överträdelseförfarande mot Tjeckien inom ramen för den s.k. EU-piloten där kommissionen i sin kommunikation med den tjeckiska regeringen tydligt bekräftar denna ståndpunkt. Id-kontrollförordningarna strider således mot Schengenförordningen.
Id-kontrollförordningarna hindrar också den fria rörligheten för unionsmedborgare som garanteras i artiklarna 20 och 21 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) samt artikel 45 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan).
Överträdelsen av unionsrätten är tillräckligt tydlig (klar) för att grunda skadeståndsansvar för staten. Detta följer av kommissionens inställning till transportörsansvar vid inre gränskontroller och av att det var en bristfällig beredning av lagstiftningen till grund för id-kontrollförordningarna där bl.a. lagrådet och remissinstanser riktade hård kritik mot beredningen.
Sökandenas uppfattning att staten har överträtt Europakonventionen
Europakonventionen gäller som svensk lag och existerar för att garantera enskilda medborgares fri- och rättigheter. Rörelsefrihet anges som en sådan grundläggande frihet i artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till konventionen. Vidare gäller enligt artikel 3.2 att ingen får vägras rätten att resa in i den stat som han är medborgare i. Nyssnämnda bestämmelser gäller enligt artikel 6 som tillägg till Europakonventionen och ska tillämpas i enlighet därmed.
Under hänvisning till vad ovan sagts rörande identitetskontrollernas otillåtlighet i förhållande till övrig unionsrätt görs gällande att dessa jämväl strider mot rörelsefriheten enligt fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen.
Lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara m.m. och id-kontrollförordningarna utgör ett hinder mot att resa in i Sverige från Danmark. Lagstiftningen lämnar inget utrymme för enskild att på annat sätt än genom uppvisande av en giltig identitetshandling med fotografi, styrka sin identitet. Lagstiftningen innebär därmed att svenska medborgare som inte har möjlighet att visa upp giltig identitetshandling med fotografi hindras att resa in i Sverige från Danmark.
Kravet på "giltig identitetshandling med fotografi" innebär i sig en inskränkning av svenska medborgares rätt att resa in i Sverige, eftersom det inte finns något utrymme för alternativa sätt att styrka sin identitet. Det har också i praktiken visat sig att svenska medborgare som har förlorat identitetshandlingar under en vistelse i Danmark eller glömt att ta med sig identitetshandlingar vägrats återresa av transportörer som tillämpar id-kontrollförordningarna. Det gäller även svenska medborgare som efter besök på svenska ambassaden i Köpenhamn erhållit bevis om att de är svenska medborgare. Svenska ambassaden i Köpenhamn tillhandahåller nämligen inga tillfälliga pass utan endast kopia på pass med stämpel från den svenska ambassaden. Den svenska medborgaren saknar således "giltig identitetshandling med fotografi". Lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara m.m. och id-kontrollförordningarna hade stått i strid med svenska medborgares rätt att resa in i riket även om ambassaden hade utfärdat tillfälliga pass, eftersom det knappast är förenligt med den absoluta rättigheten att endast ha rätt till inresa i riket under ordinarie kontorstid (eller ambassadens öppettider).
Mot denna bakgrund strider identitetskontrollerna också mot förbudet i fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen att en stat inte får vägra sina medborgare rätten till inresa.
Högsta domstolen har i en serie avgöranden slagit fast att enskilda har rätt till ersättning för ideell skada om och när deras rättigheter enligt Europakonventionen kränkts. Exempel på dessa avgöranden är NJA 2005 s. 462, NJA 2010 s. 363 samt NJA 2012 s. 211 (1-11).
Den utvecklingen grundar sig på kravet i artikel 13 i Europakonventionen att var och en vars rättigheter i konventionen har kränkts ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel. I avsaknad av andra rättsmedel har det ansetts att en möjlighet till ideellt skadestånd måste finnas för den enskilde. Möjligheten till ideellt skadestånd vid överträdelse av konventionen har slagits fast av Högsta domstolen i NJA 2005 s. 462. Skadeståndsmöjligheten har vidare bekräftats och utvidgats genom NJA 2007 s. 295 och NJA 2007 s. 584. Den kan numera sägas gälla Europakonventionens samtliga rättigheter.
De sökandes åsikt att det har skett skadeståndsgrundande överträdelser av regeringsformen
Enligt 2 kap 7 § regeringsformen får ingen svensk medborgare hindras från att resa in i riket. Denna rättighet är absolut och kan således inte inskränkas genom lag.
Med hänvisning till vad som sagts ovan innefattar lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara m.m. och id-kontrollförordningarna överträdelser av bestämmelsen i regeringsformen.
Personer vars grundlagsskyddade rättigheter kränkts kan vara berättigade till ideellt skadestånd enligt principerna i Högsta domstolens avgörande i NJA 2014 s. 323. När det gäller ersättningsnivån hänvisas till vad som sagts ovan.
De skador som de sökande menar att identitetskontrollerna har orsakat
Eftersom de sökandes rättigheter enligt Europakonventionen har kränkts har de rätt till ersättning för ideell skada på grundval av Högsta domstolens praxis.
Sökandenas rena förmögenhetsskador består av merkostnader som har uppkommit till följd av id-kontrollförordningarna och ska ersättas på grund av den klara överträdelsen av unionsrätten.
Enligt den unionsrättsliga principen om likvärdigt rättsskydd får EU-rättens bestämmelser inte ges ett mindre förmånligt skydd än det som gäller vid liknande nationella situationer. För att Sverige ska kunna leva upp till sina åtaganden får antas att ersättning för ideell skada kan utgå vid överträdelser av EU-stadgan på samma sätt som vid överträdelser av Europakonventionen.
Regleringen i id-kontrollförordningarna innebar en betydande begränsning av sökandens rörelsefrihet och ett betydande ingrepp i deras privata sfär bl.a. genom den omfattning och varaktighet som kontrollerna har haft. Kränkningens allvar motiverar ytterligare gottgörelse för ideell skada utöver ersättning för förmögenhetsskada. Med utgångspunkt i praxis från Europadomstolen och ersättning för ideell skada från svenska domstolar och Justitiekanslern borde ett ideellt skadestånd uppgå till minst 30 000 kr för varje sökande.
Justitiekanslerns bedömning
Inledning
Lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara m.m. och id-kontrollförordningarna började gälla i december 2015 respektive januari 2016. Genomförandet av regleringen föregicks av vad som får betecknas som en extremt kort och summarisk beredning. Som påpekats av sökandena i detta skaderegleringsärende och framhållits av flera remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, samt lagrådet finns det anledning att vara starkt kritisk till det sätt på vilket den aktuella lagstiftningen kom till och mot den summariska analys som redovisades som skäl för regleringen.
Att det förekommit brister vid beredningen av en lag eller förordning är dock inte i sig en omständighet som kan motivera skadeståndsansvar för staten. De regler och riktlinjer som gäller för lagstiftningsförfarandet är nämligen inte av beskaffenhet att skapa rättigheter för enskilda. En annan sak är att undermålig beredning kan leda till bristfällig lagstiftning som i sig kan leda till situationer där skadeståndsansvar aktualiseras.
När det gäller de nu framställda skadeståndsanspråken uppfattar Justitiekanslern att de inte grundas på bristfälligheter vid genomförandet av lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara m.m. och id-kontrollförordningarna, utan på påståenden om att den genomförda regleringen strider mot unionsrätten, Europakonventionen och regeringsformen i olika avseenden. Dessa grunder, som också har redovisats ovan, är de som har angetts i den skrivelse om skadestånd (huvudansökan) som har lämnats in hit för samtliga sökandes räkning av deras ombud. Det är skadeståndsanspråken, så uppfattade, som kommer att prövas i det följande.
Det innebär att Justitiekanslern i detta beslut inte kommer att särskilt pröva om andra skadegörande handlingar som antyds i några av de sökandes enskilda formulär fogade till huvudansökan, exempelvis felaktigt agerande av transportörer, kan grunda skadeståndsansvar för staten. De sökande som önskar framställa skadeståndsanspråk på andra grunder än de som har åberopats i huvudansökan får vända sig till Justitiekanslern i särskild ordning.
Det står helt klart att många resenärer i Öresundsregionen har förorsakats betydande olägenheter i samband med resor mellan Danmark och Sverige som en följd av id-kontrollförordningarna. Den skadereglering som Justitiekanslern ansvarar för sker emellertid på strikt juridisk grund och innebär en strikt rättslig bedömning av om staten har ådragit sig skadeståndsansvar. Justitiekanslern kan således inte utge någon ersättning utan stöd i den skadeståndsrättsliga lagstiftningen eller i därtill anknytande rättspraxis. Det är endast regeringen som i vissa sällsynta undantagsfall kan besluta att ersättning ska utgå ex gratia, dvs. trots att någon skadeståndsskyldighet inte föreligger för staten.
Med dessa utgångspunkter prövar Justitiekanslern i det följande först om lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara m.m. och id-kontrollförordningarna kan grunda skadeståndsansvar för staten enligt det unionsrättsliga skadeståndsinstitutet. Därefter undersöks om staten är skadeståndsskyldig på grund av överträdelse av Europakonventionen eller regeringsformen.
Skadestånd på unionsrättslig grund
Förutsättningar för skadestånd på grund av överträdelse av unionsrätten m.m.
Enligt de principer som framgår av EU-domstolens etablerade praxis kan skadeståndsskyldighet för staten på unionsrättslig grund uppkomma under förutsättning att följande tre kriterier är uppfyllda.
- Staten har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda.
- Överträdelsen är tillräckligt allvarlig (klar).
- Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan eller skadorna.
Det avgörande kriteriet för att anse att en överträdelse av gemenskapsrätten är tillräckligt klar är att en medlemsstat eller en gemenskapsinstitution uppenbart och allvarligt har missbedömt gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.[23] För att fastställa om en överträdelse av unionsrätten är tillräckligt klar ska hänsyn tas till samtliga de kriterier som kännetecknar situationen i fråga. EU-domstolen har i detta sammanhang angett att till dessa kriterier hör den överträdda regelns klarhet och precision, omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som i den överträdda regeln lämnas åt de nationella eller de gemenskapsrättsliga myndigheterna, fördragsbrottets eller den vållade skadans avsiktliga eller oavsiktliga karaktär, den ursäktliga eller oursäktliga karaktären av en eventuell rättsvillfarelse och den omständigheten att en av unionens institutioner har intagit en ståndpunkt som har kunnat bidra till antagandet eller upprätthållandet av bestämmelser eller nationell praxis som strider mot gemenskapsrätten.[24]
EU:s lagstiftningsbefogenheter
Verksamheten inom EU bygger på principen om tilldelade befogenheter. Detta betyder att unionen enbart har befogenhet att handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats av medlemsstaterna genom fördragen. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen tillhör alltså medlemsstaterna. De åtgärder som unionen vidtar får inte till sitt innehåll eller form gå utöver vad som är nödvändigt för att nå de mål som ställs upp i fördragen (artikel 5 i Fördraget om Europeiska unionen, FEU).
I artikel 4.1 och 4.2 FEU anges att i enlighet med artikel 5 ska varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen tillhöra medlemsstaterna. Unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och regionala självstyret. Den ska även respektera deras väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fortsättningen vara varje medlemsstats eget ansvar.
Av artikel 4.3 FEU framgår att enligt principen om lojalt samarbete ska unionen och medlemsstaterna respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen. Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter.
Medlemsstaterna ska hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål.
Artiklarna 2–6 FEUF innehåller en kompetenskatalog. Där finns bestämmelser om på vilka områden unionen har exklusiv kompetens (artikel 3), när den är delad med medlemsstaterna (artikel 4) samt de områden där unionen endast har en stödjande eller samordnande roll (artikel 6). Den närmare räckvidden av unionens kompletterande befogenheter varierar mellan olika sakområden i enlighet med vad som framgår av fördraget.
Den inre marknaden och området med frihet, säkerhet och rättvisa är sådana områden där kompetensen är delad mellan unionen och medlemsstaterna (artikel 4.2 a och g FEUF).
Relevanta bestämmelser om fri rörlighet för unionsmedborgare m.m.
Av artikel 26 FEUF framgår att unionen ska besluta om åtgärder i syfte att upprätta den inre marknaden eller säkerställa dess funktion i enlighet med tillämpliga bestämmelser i fördragen. Den inre marknaden ska omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördragen.
Den grundläggande bestämmelsen om rätten för unionsmedborgare att bl.a. röra sig fritt mellan medlemsstaterna finns i artikel 21.1 FEUF. Enligt denna artikel ska varje unionsmedborgare ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen. Friheten som följer av unionsmedborgarskapet har också slagits fast i artikel 45 i EU-stadgan. Artikel 18 FEUF slår fast den grundläggande principen om icke-diskriminering. Enligt denna artikel ska inom fördragens tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördragen, all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden. I artiklarna 45-62 FEUF preciseras rätten till fri rörlighet för arbetstagare och näringsidkare.
I det s.k. rörlighetsdirektivet[25] kodifieras tidigare rättspraxis och de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet preciseras ytterligare. Av artikel 4.1 i rörlighetsdirektivet framgår att utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna för kontroll av resehandlingar vid de nationella gränserna ska alla unionsmedborgare med giltigt identitetskort eller pass och deras familjemedlemmar, som inte är medborgare i en medlemsstat, och som har giltigt pass, ha rätt att lämna en medlemsstats territorium för att resa till en annan medlemsstat. Enligt artikel 5 ska unionsmedborgare och deras familjemedlemmar under samma förutsättningar tillåtas att resa in på en medlemsstats territorium. Unionsmedborgare får enligt båda artiklarna inte åläggas skyldighet att inneha in- eller utresevisering eller någon motsvarande formalitet.
Nuvarande regler i svensk rätt som implementerar rörelsedirektivets regler om rätt till inresa (artikel 5) finns bl.a. i 2 kap. 1 och 8 §§ utlänningslagen (2005:716)[26]. Där anges att en utlänning som reser in i eller vistas i Sverige ska ha pass. Detta krav gäller dock inte för en utlänning som är medborgare i en Schengenstat om han eller hon reser eller har rest in i Sverige direkt från en Schengenstat. Kravet på pass för vistelse gäller inte för en medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge och inte heller för en utlänning som är medborgare i en annan Schengenstat om han eller hon har rest in i Sverige direkt från en Schengenstat.
I passlagen (1978:302) finns bestämmelser om svenska medborgares resehandlingar. Av dessa framgår att en svensk medborgare inte får resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte den som reser till någon av de stater mot vilka gränskontroll inte genomförs enligt Schengenförordningen, eller den som reser till en annan stat inom Europeiska unionen än en stat som deltar i Schengensamarbetet och som medför ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet. Vidare ska en svensk medborgare vid inresa från en annan stat medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte bl.a. om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt, exempelvis genom uppvisande av ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet, eller vid inresa från en stat mot vilken gränskontroll inte genomförs enligt Schengenförordningen.
Vid tillämpningen av artikel 21 FEUF gäller fördragens tillåtna begränsningar av den fria rörligheten. Detta innebär att den fria rörligheten kan begränsas med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, i offentlig tjänst samt i verksamhet förenad med offentlig maktutövning (se artikel 45, 51, 52 och 62 FEUF). Motsvarande gäller beträffande den fria rörligheten som följer av artikel 45 i EU-stadgan (artikel 52.1 i EU-stadgan). I förklaringarna till EU-stadgan klargörs att de objektiva allmänna intressen som EU-rätten syftar till att upprätthålla är de som nämns i EUF och FEUF:s artiklar.[27]
Åtgärder som inte direkt begränsar den fria rörligheten med hänvisning till nationalitet men som hindrar, avskräcker från eller gör det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras av fördragen, kan utgöra en otillåten begränsning av den fria rörligheten.[28] Den typen av hinder mot ett marknadstillträde är dock förenliga med unionsrätten om det framstår som motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse (grundar sig på objektiva skäl), är ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.[29]
Närmare om gränskontroller enligt Schengenregelverket
Enligt artikel 67.1 och 67.2 FEUF ska unionen utgöra ett område med frihet, säkerhet och rättvisa med respekt för de grundläggande rättigheterna och de olika rättssystemen och rättsliga traditionerna i medlemsstaterna. Unionen ska säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer vid de inre gränserna.
Av artikel 77.1 a FEUF framgår att unionen ska utforma en politik med syftet att säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer, oavsett deras medborgarskap, när de passerar de inre gränserna.
Enligt artikel 77.2 e FEUF ska vid tillämpning av punkt 1 Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder om slopad kontroll av personer, oavsett deras medborgarskap, när de passerar de inre gränserna.
Artikel 67 och 77 återfinns i avdelning V FEUF, Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Enligt artikel 72 FEUF ska denna avdelning inte påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten.
Unionslagstiftaren har i syfte att avskaffa gränskontrollerna vid de inre gränserna, med stöd av artikel 77 FEUF, antagit Schengenförordningen.
I artikel 22 i Schengenförordningen anges att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon in- och utresekontroll genomförs, oavsett personens nationalitet. Av artikel 2.11 i förordningen framgår att med ”in- eller utresekontroller” avses kontroller vid gränsövergångsställen för att säkerställa att personer kan tillåtas att resa in i medlemsstaternas territorium eller att lämna det.
I artikel 23 a i Schengenförordningen föreskrivs att avskaffandet av gränskontroller vid de inre gränserna inte ska påverka utövandet av polisiära befogenheter av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i enlighet med nationell lagstiftning, i den mån utövandet av dessa befogenheter inte har samma verkan som in- och utresekontroller, och att detta också gäller i gränsområden.
Av artikel 23 b framgår att avskaffandet av gränskontroller inte ska påverka säkerhetskontroller av personer i hamnar eller på flygplatser vilka utförs av behöriga myndigheter i enlighet med varje medlemsstats rätt, av hamn- eller flygplatsansvariga eller transportörer, under förutsättning att dessa kontroller även utförs på personer som reser inom en medlemsstat.
I artikel 26 i Schengenkonventionen finns bestämmelser om s.k. transportörsansvar. Enligt denna artikel ska de avtalsslutande parterna införa regler om att en transportör som ombesörjt luft-, sjö eller landtransport fram till den yttre gränsen ska ombesörja återresa för en person som vägras inresa till en avtalsslutande parts territorium. Vidare ska staterna införa regler om att transportören är skyldig att vidta alla nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att en utlänning, som transporteras luft- eller sjövägen, är innehavare av de dokument som krävs för inresa i de avtalsslutande parternas territorium. De avtalsslutande parterna förbinder sig att införa sanktioner mot transportörer som luft eller sjövägen befordrar utlänningar från tredje land till deras territorium utan nödvändiga resedokument. Dessa bestämmelser kompletteras och preciseras av regler i direktiv 2001/51/EG.
Bestämmelserna om transportörsansvar i Schengenkonventionen och direktivet är genomförda i svensk rätt i utlänningslagen. Av utlänningslagen följer att en transportör ska kontrollera att en utlänning, som transportören transporterar till Sverige direkt från en stat som inte omfattas av Schengenkonventionen, innehar pass och de tillstånd som krävs för resa in i landet. En transportör som inte fullgjort sin kontrollskyldighet ska betala en särskild avgift, om beslut om avvisning meddelats på grund av att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa och beslutet vunnit laga kraft eller verkställts trots att det inte vunnit laga kraft (9 kap. 3 § och 19 kap. 6 § utlänningslagen).
Har det förekommit någon klar överträdelse av Schengenregelverket?
De sökande gör gällande att staten har agerat i strid med Schengenförordningen eftersom id-kontrollförordningarna är ett led i den inre gränskontrollen och därför omfattas av Schengenförordningens regler.
Enligt id-kontrollförordningarna krävs att transportörer, för att undgå sanktionsavgift, kan visa att de har kontrollerat att de passagerare som transportören transporterar till Sverige från Danmark innehar en giltig identitetshandling med fotografi.
Kontrollerna enligt id-kontrollförordningarna utförs inte av svenska myndigheter vid gränsen till Sverige eller vid tidpunkten för gränspassagen utan av privata företag på danskt territorium. Kontrollerna innefattar således inte någon in- och utresekontroll enligt definitionen i artikel 2.11 i Schengenförordningen.[30] En sådan inre gränskontroll är den som utförs av svenska myndigheter, vid den svenska gränsen mot Danmark, enligt rådets rekommendationer (se ovan). Id-kontrollförordningarna innefattar inte heller något direkt utövande av polisiära befogenheter som ska bedömas gentemot artikel 23 i Schengenförordningen.
Vidare är det i och för sig så att id-kontrollförordningarna inte innebär att en transportör åläggs en sanktion för att ha transporterat en person till Sverige som visar sig sakna pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i Sverige. Sanktionen enligt id-kontrollförordningarna drabbar transportören endast om denne inte kan visa att resenärens id-handlingar har kontrollerats. Här finns således en skillnad jämfört med transportörsansvaret enligt Schengenkonventionen och utlänningslagen. Vidare kan antas att kontrollerna enligt id-kontrollförordningarna generellt är mindre omfattande eftersom de inte syftar till att säkerställa att den som ska resa har nödvändigt visum m.m., även om effekterna av kontrollerna för den enskilde naturligtvis blir att denne måste visa upp en identitetshandling.
Effekten av id-kontrollförordningarna är emellertid att det sker systematiska kontroller av resenärer på andra medlemsstaters territorium som i hög grad liknar de kontroller som ska ske av resenärer som vill resa in i Schengenområdets yttre gränser. Det kan därför ifrågasättas om de kontroller som följer av id-kontrollförordningarna är förenliga med Schengenförordningen som implementerar unionens målsättning enligt artikel 77 FEUF om att säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer, oavsett deras medborgarskap, när de passerar de inre gränserna. Schengenförordningen hindrar förvisso inte att det utförs regelbundna säkerhetskontroller i hamnar och på flygplatser vid resor inom Schengenområdet som kan innefatta identitetskontroller (artikel 23 b). En förutsättning för det är dock att motsvarande kontroller utförs vid resor inom Sverige vilket inte är fallet. Dessutom har id-kontrollförordningarna inte till syfte att, som de kontroller som sedan länge har förekommit av passagerare på fartyg, säkra identifiering av passagerare på fartyg m.m. Id-kontrollförordningarna gäller även resor med buss och tåg vilket inte omfattas av undantaget i artikel 23 b i Schengenförordningen.
Sammantaget finner Justitiekanslern att det, såsom sökandena har anfört, kan ifrågasättas om id-kontrollförordningarna är förenliga med Schengenregelverket.
Oavsett om regleringen i något avseende skulle vara oförenlig med Schengenregelverket måste dock konstateras att en eventuell överträdelse i vart fall inte har varit tillräckligt allvarlig (klar) för att grunda skadeståndsansvar för staten. Skälen för detta är i huvudsak följande.
I det fall gällande Tjeckien som sökandena har hänvisat till var det fråga om en lagstiftning som innehöll tydliga bestämmelser om böter för transportörer som transporterade utlänningar som inte hade pass eller visum om detta krävdes för inresa. Fallet är således inte direkt jämförbart med det ansvar för transportörerna som följer av id-kontrollförordningarna. Vidare har det ärendet endast avhandlats informellt inom EU-piloten[31] och har bara gällt tjeckiska förhållanden vid inflygningar. Det saknas också vägledande avgöranden från EU-domstolen i frågan om vilka former av ansvar för transportörer som skulle kunna strida mot Schengenförordningen. Till saken hör också att EU-kommissionen har känt till id-kontrollförordningarna och inte vidtagit någon åtgärd gentemot Sverige för att få till stånd en ändring av reglerna. Som ovan angetts utreder kommissionen för närvarande om de svenska reglerna har varit förenliga med unionsrätten.
Se även nedan under rubriken Hävdande av territoriell integritet.
Har det förekommit en klar överträdelse av unionsmedborgarnas rätt att röra sig fritt?
De sökande är enligt uppgifter i anspråken hit personer som regelbundet har förflyttat sig mellan Danmark och Sverige för att arbeta eller studera. Såsom det får förstås är samtliga sökanden också medborgare i ett EU-land och därmed unionsmedborgare. Justitiekanslerns bedömning utgår i denna del från dessa omständigheter. Med de utgångspunkterna kan konstateras att de sökande är unionsmedborgare som har utövat rätten att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat än ursprungsmedlemsstaten i enlighet med artikel 21 FEUF. I det följande ska därför först prövas om id-kontrollförordningarna står i konflikt med rörlighetsdirektivet som fastställer villkoren för unionsmedborgares utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium. Om så inte är fallet måste bedömas om id-kontrollförordningarna innefattar en överträdelse av artikel 21 FEUF.
Den unionsmedborgare som är föremål för kontroll enligt id-kontrollförordningarna får resa in i Sverige mot uppvisande av ett giltigt identitetskort. Kontrollerna som sådana är således inte oförenliga med artikel 5 i rörelsedirektivet som anger att medlemsstaterna ska tillåta unionsmedborgare att resa in på deras territorium med ett giltigt identitetskort eller pass. Det har inte, som grund för anspråken, åberopats att unionsmedborgare nekats inresa trots uppvisande av ett giltigt identitetskort eller pass. Med hänsyn till detta finner Justitiekanslern att det inte finns tillräckligt stöd för att id-kontrollförordningarna skulle innefatta en överträdelse av rörlighetsdirektivet.
När det gäller frågan om id-kontrollförordningarna är förenliga med artikel 21 FEUF, vilket sökandena har anfört att de inte är, gör Justitiekanslern följande bedömning.
Id-kontrollförordningarna innebär en skyldighet för resenärer att oavsett nationalitet visa upp en giltig identitetshandling. Reglerna innefattar således inte någon direkt diskriminering gentemot medborgare i andra medlemsstater.
De sökande har uppgett att identitetskontrollerna gett upphov till ökad restid om 35 minuter eller mer mellan olika destinationer i Danmark och Sverige. Justitiekanslern saknar anledning att ifrågasätta dessa uppgifter. Detsamma gäller uppgifterna om att kontrollerna har orsakat resenärerna stora olägenheter i form av bl.a. ökade väntetider, inställda avgångar och trängsel. Med den utgångspunkten anser Justitiekanslern att det är tydligt att id-kontrollförordningarna kan avhålla personer från att lämna sitt hemland för att utöva sin rätt till fri rörlighet och att de därför utgör ett hinder för denna frihet.
Frågan är då om id-kontrollförordningarna kan anses motiverade av några objektiva hänsyn av allmänt intresse och, om detta är fallet, om id-kontrollförordningarna står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas genom förordningarna.
Av EU-domstolens praxis framgår att medlemsstaterna i princip fortfarande är fria att utifrån nationella behov, vilka kan variera från en medlemsstat till en annan och från en tidsperiod till en annan, bestämma vad hänsynen till allmän ordning och allmän säkerhet kräver. Dessa hänsyn ska dock i ett gemenskapssammanhang, särskilt om de anförs till stöd för ett undantag från den grundläggande principen om fri rörlighet personer, tolkas restriktivt så att deras räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av gemenskapens institutioner. I den utvecklade praxisen har det preciserats att begreppet allmän ordning omfattar en situation om det föreligger ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse.[32]
I rådets genomförandebeslut 2016/894 av den 12 maj 2016 (se ovan) konstaterades att fem medlemsstater, bl.a. Sverige, hade infört gränskontroller vid de inre gränserna som svar på ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten, som orsakats av irreguljära migranters sekundära förflyttningar till följd av allvarliga brister i kontrollerna vid de yttre gränserna. Dessa återinförda kontroller vid de inre gränserna utgjorde enligt rådet ett lämpligt svar på det identifierade hotet mot den inre säkerheten och den allmänna ordningen i enlighet med kodexen om Schengengränserna, och dessa åtgärder var nödvändiga och proportionerliga (se skäl 11).
Av redogörelsen ovan framgår att MSB under hösten 2015 regelbundet redovisade en alarmerande situation för flera samhällsfunktioner. Av förarbetena till lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara m.m., som ligger till grund för id-kontrollförordningarna, framgår att syftet med lagen var att möta de utmaningar som hade orsakats av de ökade migrationsströmmarna 2015 med avseende på samhällets funktionalitet vilken är en del av Sveriges säkerhet. Boende, hälso- och sjukvård, skola, socialtjänst och annan samhällsviktig verksamhet var utsatt för påfrestningar. Detta kunde antas gälla även om tillströmningen av migranter skulle avta eftersom samhället hade stora svårigheter att hantera följderna av att ett stort antal asylsökande anlänt under kort tid. Enligt regeringens bedömning innebar den aktuella situationen ur ett brett perspektiv ett allvarligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet (prop. 2015/16:67, s. 7-8).
Mot denna bakgrund är det tydligt att situationen är sådan att allmän ordning och inre säkerhet kan åberopas som objektiva grunder för den inskränkning av den fria rörligheten som blivit effekten av id-kontrollförordningarna. Vidare visar vad som kommit fram i ärendet inte annat än att påfrestningarna på de grundläggande samhällsfunktionerna hösten 2015 var allvarliga och att dessa har minskat sedan id-kontrollförordningarna infördes, vilket har resulterat i att hotet mot den allmänna ordningen till viss del har motverkats. De sökande har inte heller gett uttryck för någon annan uppfattning i ärendet här. Åtgärderna har således varit ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvades genom dem. Fråga kvarstår emellertid om de systematiska identitetskontroller av resenärer som blivit följden av id-kontrollförordningarna går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målsättningen.
Det är den medlemsstat som åberopar ett tvingande krav för att motivera ett hinder mot den fria rörligheten, som ska visa att dess lagstiftning är ändamålsenlig och nödvändig för att uppnå de legitima mål som medlemsstaten eftersträvar. Denna bevisbörda innebär dock inte ett krav på att denna medlemsstat, med säkerhet, ska visa att ingen annan upptänklig åtgärd gör det möjligt att uppnå nämnda mål under samma villkor.[33]
De sökande har i sina anspråk inte presenterat några förslag på åtgärder som i den uppkomna situationen skulle vara mindre ingripande än id-kontrollförordningarna men ändå uppnå målsättningen att upprätthålla allmän ordning. Justitiekanslern kan för egen del inte fullständigt bedöma om det funnits lagstiftningsalternativ som skulle ha påverkat resenärerna mindre. Samtidigt kan konstateras att id-kontrollförordningarna inte på något sätt anger hur kontrollerna ska organiseras, utan detta har överlämnats till transportörerna att bestämma. Trängsel och andra olägenheter kopplade till kontrollerna beror således till viss del på var, hur och med vilka resurser transportörerna har valt att utföra kontrollerna.
I detta sammanhang noterar Justitiekanslern också särskilt att rådet, på rekommendation av EU-kommissionen, som har haft kännedom om id-kontrollförordningarna, vid flera tillfällen har beslutat om förlängningar av de inre gränskontrollerna i Sverige. För det fall rådet och kommissionen ansett det tillräckligt med id-kontrollförordningarna för att upprätthålla den allmänna ordningen och den inre säkerheten kan antas att de inre gränskontrollerna inte hade tillåtits fortgå. Detta utgör således ett visst stöd för att även id-kontrollförordningarna var nödvändiga för att motverka hotet mot allmän ordning. Samtidigt är det naturligtvis så att behovet av att upprätthålla id-kontrollförordningarna avtar sedan antalet asylsökande till Sverige sjunkit drastiskt under år 2016. Risken för att det återigen uppstår stora förflyttningar av migranter inom Schengenområdet till följd av händelser i omvärlden måste emellertid också fortsatt beaktas. Vad som kommit fram i ärendet här ger därför inte underlag för några säkra slutsatser i frågan om andra mindre ingripande åtgärder hade varit tillräckliga vid tiden för regeringens beslut att införa id-kontrollförordningarna.
Hävdande av territoriell integritet
Det finns också anledning att avslutningsvis peka på bestämmelsen i artikel 4.2 FEU (jfr även artikel 72 FEUF) som anger att unionen ska respektera medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten.[34] Genom denna artikel ges medlemsstaterna ett visst eget utrymme (jfr artikel 5 FEUF) att vidta de åtgärder som de anser nödvändiga för att hävda sin territoriella integritet.[35] Enligt Justitiekanslerns mening kan den territoriella integriteten åberopas när det t.ex. uppstår en situation som den aktuella med mycket stora migrationsströmmar.
Mot bakgrund av vad som konstaterats ovan om omständigheterna vid id-kontrollförordningarnas införande får situationen i förevarande fall anses ha varit sådan att principen om EU-rättens företräde får vika även om regeringens agerande skulle anses ha skett på ett område som omfattas även av EU:s lagstiftningskompetens. Den lojalitetsprincip som följer av artikel 4.3 FEU kan också sägas ha beaktats, särskilt mot bakgrund av de åtgärder som rådet har vidtagit genom sina rekommendationer om gränskontroller till bl.a. Sverige. Justitiekanslern anser därför att regeringens åtgärder – med beaktande av artikel 4.2 FEU – inte heller på något uppenbart sätt strider mot fördragen eller unionsrättens och medlemsstaternas allmänna rättsliga principer.
Mot denna bakgrund finner Justitiekanslern att det inte kan anses klarlagt att id-kontrollförordningarna innefattar en otillåten begränsning av de sökandens rättigheter enligt artikel 21 FEUF eller någon annan bestämmelse i unionsrätten.
Oavsett hur det förhåller sig med detta anser Justitiekanslern att regeringen, när den har utövat sin kvarvarande normgivningsmakt, inte på ett uppenbart och allvarligt sätt har missbedömt gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Även här kan framhållas att det saknas praxis från EU-domstolen i fråga om tillåtligheten av åtgärder som liknar id-kontrollförordningarna. EU:s institutioner har inte heller vidtagit någon åtgärd trots kännedom om id-kontrollförordningarna. Regeringen kan därför, om id-kontrollförordningarna senare skulle anses innefatta en överträdelse av fördragets regler om fri rörlighet för unionsmedborgare, inte sägas ha gjort annat än ett ursäktligt misstag.
Med hänsyn till detta anser Justitiekanslern att en eventuell överträdelse av artikel 21 FEUF i detta fall inte kan anses tillräckligt allvarlig för att staten ska vara skadeståndsskyldig enligt det unionsrättsliga skadeståndsinstitutet, särskilt mot bakgrund av bestämmelsen om territoriell integritet i artikel 4.2 FEUF.
Detta innebär samtidigt att det inte heller, som sökandena har gjort gällande, har förekommit någon överträdelse av artikel 45 i EU-stadgan som kan grunda skadeståndsansvar för staten.
Sammanfattning m.m. angående skadestånd på unionsrättslig grund
I ärendet har inte visats att det har förekommit någon klar överträdelse av Schengenregelverket, fördragens eller EU-stadgans bestämmelser om fri rörlighet för unionsmedborgare som kan grunda skadeståndsansvar för staten enligt unionsrätten. Justitiekanslern anser att det saknas skäl att närmare uttala sig i frågorna om de sökandes skador är sådana som är möjliga att ersätta om en skadeståndsgrundande överträdelse av unionsrätten hade förekommit eller om det finns ett tillräckligt orsakssamband mellan skadegörande handling och skadorna.
Det bör dock framhållas att förekomsten av ett i och för sig skadeståndsgrundande agerande inte är tillräckligt för att ersättning ska utges. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning och Justitiekanslern konstaterar att de framställda anspråken på ersättning för ekonomisk skada inte har underbyggts med någon som helst utredning i nu berörda avseenden. När det gäller anspråken på ersättning för ideell skada (kränkning) vid överträdelser av unionsrätten bör det också nämnas att sådan ersättning, enligt Justitiekanslerns bedömning, inte lagligen kan utgå.
Skadestånd på grund av överträdelser av Europakonventionen och regeringsformen
Var och en som lagligen befinner sig inom en stats territorium har, enligt artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen, rätt att fritt röra sig där och att fritt välja bosättningsort. Enligt p. 2 i artikeln är var och en fri att lämna varje land, inbegripet sitt eget. Utövandet av de nyssnämnda rättigheterna får, enligt p. 3, inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är angivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga av hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter. De rättigheter som anges i p. 1 får vidare, enligt p. 4, inom vissa bestämda områden också bli föremål för inskränkningar som är angivna i lag och som är försvarliga av hänsyn till det allmännas intresse i ett demokratiskt samhälle.
Enligt artikel 3.2 i det nämnda tilläggsprotokollet får ingen förvägras rätten att resa in i den stat som han är medborgare i. En motsvarande bestämmelse finns i 2 kap. 7 § regeringsformen där det föreskrivs att ingen svensk medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket.
Som framgått ovan innebär lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara m.m. och id-kontrollförordningarna ett krav på vissa transportörer att genomföra identitetskontroller på medföljande passagerare. Detta krav innebär inte i sig något förbud för någon att resa in i Sverige. Strängt taget kan det ifrågasättas om lagen och förordningarna ens innefattar något krav på berörda transportörer att hindra passagerare som inte kan uppvisa giltig id-handling från att resa in i riket (jfr i sammanhanget Justitiekanslerns remissyttrande över regeringens utkast till lagrådsremiss angående den aktuella lagstiftningen, där liknande synpunkter avseende den nu genomförda regleringen framfördes). Det står dock klart att regleringen har kommit att tillämpas på ett sätt som innebär att de som inte kan visa upp en giltig identitetshandling med fotografi har nekats att följa med som passagerare på sådana transporter som berörs av regleringen.
Att personer, svenska medborgare och andra, kan hindras från att resa in i riket om de inte kan uppvisa giltig identitetshandling är dock inte något unikt i just den situation som lyfts fram i samband med de nu framställda skadeståndsanspråken. Historiskt sett har ett sådant krav gällt vid alla persontransporter som skett från ett annat land och i dagsläget finns, i 9 kap. 3 § utlänningslagen, ett liknande regelverk avseende utländska medborgares resor till Sverige från länder utanför Schengenområdet.
Enligt 5 § första stycket passlagen gäller vidare att en svensk medborgare inte får resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. Som huvudregel gäller alltså ett förbud mot att resa ut ur landet utan pass. Från denna huvudregel gäller flera undantag bl.a. för resor inom Schengenområdet (se 5 § andra stycket 4). Det innebär att svenska medborgare i princip kan resa till och från vilket annat land som helst inom Schengen utan hinder av att de saknar pass. När en svensk medborgare skall resa till ett land utanför Schengenområdet gäller dock huvudregeln i 5 § passlagen att det inte är tillåtet att lämna landet utan giltigt pass. Vidare gäller enligt 5 § tredje stycket passlagen att en svensk medborgare vid inresa från annat land skall medföra giltig pass. Skyldigheten att medföra pass i detta fall innebär dock inget förbud mot att resa in i landet om giltigt pass saknas. Den som styrker sitt svenska medborgarskap på annat sätt kan inte hindras från att resa in i landet, eftersom denna rätt enligt 2 kap. 7 § regeringsformen är ovillkorlig. En i praktiken viktig begränsning i möjligheten att resa utan pass i Schengenområdet är dock att en svensk medborgare kan behöva visa att han eller hon har rätt att uppehålla sig i en annan Schengenstat genom att styrka sitt svenska medborgarskap genom uppvisande av pass eller nationellt identitetskort.
Det får förutsättas att liknande regler om skyldighet att uppvisa giltigt pass etc. vid inresa finns i samtliga stater som tillträtt Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll. Europadomstolens praxis innehåller inte någon antydan om att den typen av praktiska villkor för medborgare i konventionsstaterna att resa in i sina egna hemländer skulle innefatta en kränkning av ovan berörda bestämmelser i konventionens fjärde tilläggsprotokoll.
Enligt Justitiekanslerns bedömning framstår det mot ovan angiven bakgrund som uppenbart att föreskrifterna om identitetskontroll m.m. i lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara m.m. och id-kontrollförordningarna inte i sig innebär att någon hindras från att resa in i Sverige i den mening som avses i artikel 3.2 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen eller 2 kap. 7 § regeringsformen. Det bör också framhållas att de begränsningar i enskildas rörelsefrihet som den aktuella regleringen medför är beslutade i lag och motiverade av ett sådant syfte som i och för sig får anses göra inskränkningen konstitutionellt och konventionsrättsligt berättigad (se artikel 2.3).
Sammanfattningsvis innebär det anförda att det inte heller finns förutsättningar att bifalla skadeståndsanspråken på den grunden att det förekommit någon kränkning av Europakonventionen med dess tilläggsprotokoll eller regeringsformen.
[1] Se Protokoll som fogas till Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen – Protokoll (nr 2) om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar (1997), EUT nr C 321E.
[2] Det i Schengen den 14 juni 1985 undertecknade avtalet om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna mellan regeringarna i de stater som ingår i den ekonomiska unionen Benelux, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken.
[3] Den i Schengen den 19 juni 1990 undertecknade tillämpningskonventionen till Schengenavtalet av den 14 juni 1985 om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, med tillhörande slutakt och gemensamma förklaringar, mellan Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Franska republiken, Storhertigdömet Luxemburg och Konungariket Nederländerna.
[4] Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna).
[5] Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna).
[6] Uppgifterna i detta avsnitt är hämtade ur Migrationsverkets Verksamhets- och utgiftsprognos februari 2016 (dnr1.1.3‐2016‐18258) och EU-kommissionens informationsblad EU och flyktingkrisen.
[7] Uppgifterna i detta avsnitt är, om inget annat anges, hämtade ur följande källor. Migrationsverkets Verksamhets- och utgiftsprognos februari 2016 (se not 6), Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps promemoria den 15 maj 2016 Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen (dnr 2016-2440), Riksrevisionens granskningsrapport Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015 – beredskap och hantering, RIR 2017:4 och SOU 2017:12 Att ta emot människor på flykt – Sverige hösten 2015.
[8] https://www.msb.se/sv/Om-MSB/Nyheter-och-press/Nyheter/Nyhetsarkiv/Nyhetsarkiv-2015/Nationell-lagesbild-vecka-45/
[9] Migrationsverkets skrivelse till Justitiedepartementet den 11 november 2015 Migrationsverket förordar införande av gränskontroll (dnr 1.1.2-2015-75130).
[10] Riksrevisionens granskningsrapport Upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns, RIR 2016:26 s. 14-16.
[11] https://www.msb.se/sv/Om-MSB/Nyheter-och-press/Nyheter/Nyhetsarkiv/Nyhetsarkiv-2015/Nationell-lagesbild-vecka-47/
[12] Uppgifterna i detta avsnitt är, om inget annat anges, hämtade ur följande källor. Migrationsverkets Verksamhets- och utgiftsprognos oktober 2016 (dnr 1.1.3-2016-18258), Migrationsverkets Verksamhets- och utgiftsprognos för februari 2017 (dnr 1.1.3-2017-3222), EU-kommissionens informationsblad EU och flyktingkrisen samt European Commission – Fact Sheet, Implementing the EU-Turkey Statement – Questions and Answers, Brussels, 8 December 2016.
[13] Rådets genomförandebeslut (EU) 2016/894 av den 12 maj 2016 om en rekommendation om tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för det övergripande funktionssättet för Schengenområdet.
[14] Med irreguljära migranter avses personer som inte är medborgare i någon EU-medlemsstat men som uppehåller sig i en medlemsstat utan giltig visering eller giltigt uppehållstillstånd.
[15] Rådets genomförandebeslut (EU) 2016/1989 av den 11 november 2016 om en rekommendation om förlängning av tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för det övergripande funktionssättet för Schengenområdet.
[16] Rådets genomförandebeslut (EU) 2017/246 av den 7 februari 2017 om en rekommendation om förlängning av tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för det övergripande funktionssättet för Schengenområdet.
[17] Rådets genomförandebeslut (EU) 2017/818 av den 11 maj 2017 om en rekommendation om förlängning av tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för Schengenområdets övergripande funktionssätt.
[18] http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2016-008185&language=EN
[19] http://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2017/03/avtal-klart-om-granskontroll-pa-oresundstagen/
[20] http://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2017/05/regeringen-skarper-granskontrollerna/
[21] Rådets direktiv 2001/51/EG av den 28 juni 2001 om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985.
[22] Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the application of Title III (Internal Borders) of Regulation (EC) No 562/2006 establishing a Community Code on the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Border Code)
[23] Dom Brasserie du pêcheur mot Bundesrepublik Deutschland och The Queen / Secretary of State for Transport, ex parte Factortame m.fl., C-46/93 och C-48/93, ECLI:EU:C:1996:79, p. 55.
[24] Brasserie du pêcheur, p. 56 och dom Haim, C-424/97, ECLI:EU:C:2000:357, p. 42–43.
[25] Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG.
[26] Prop. 2013/14:82.
[27] Se förklaringarna till artikel 52 i EU-stadgan, Europeiska unionens tidning den 14 december 2007, 2007/C 303/02.
[28] Se Bernard, C, The Substantive Law of the EU – The Four Freedoms, 4 uppl., 2013,
- 261 f., med där angiven praxis samt dom Kommissionen mot Tyskland, C-152/05, ECLI:EU:C:2008:17, p. 20–30.
[29] Exempelvis dom Kraus, C-19/92, ECLI:EU:C:1993:125, p. 32, dom Gebhard, C-55/94, ECLI:EU:C:1995:411, p. 37, dom Tas-Hagen och Tas, C-192/05, ECLI:EU:C:2006:676, p. 30 och 33 samt dom Bogendorff von Wolffersdorff, C-438/14, ECLI:EU:C:2016:401, p. 48.
[30] Jfr dom Melki och Abdeli, förenade målen C-188/10 och C-189/10, ECLI:EU:C:2010:363, p.68 och dom PPU – Adil, C-278/12, ECLI:EU:C:2012:508,
- 55–57.
[31] EU-piloten är en databas i vilken EU-kommissionen och medlemsstaterna utbyter information. EU-kommissionen kan nöja sig med de svar och åtgärder som medlemsstaten vidtar inom ramen för ärendet, vilket då avslutas. EU-kommissionen kan även välja att fortsätta förfarandet inom ramen för ett formellt överträdelseärende.
[32] Dom Jipa, C-33/07, ECLI:EU:C:2008:396, p. 23.
[33] Dom Kommissionen mot Italien, C-110/05, ECLI:EU:C:2009:66, p. 66.
[34] Se prop. 2007/08:168 s. 74.
[35] Se Bergström, C-F och Hettne, J, Lissabonfördraget: hur ändras EU?, ERT 2008, s. 51 f. angående artikelns tillämplighet.