Kritik mot personer i Skatteverkets högsta ledning med anledning av hur de agerat sedan de fått information om att vissa uppgifter lämnats ut till redaktionen för TV-programmet Uppdrag granskning

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern kritiserar Skatteverkets generaldirektör IH och tidigare överdirektör HD med anledning av hur de age­rade sedan de hade fått veta att redaktionen för TV-program­met Uppdrag granskning begärt ut upp­­gifter om personer som begärt omprövning av sin beskattning.

Justitiekanslern gör även vissa uttalanden angående Skatteverkets han­tering av det inträffade.

Ärendet

Bakgrund

Den som bor i Sverige och har tillgångar som ger inkomster utomlands ska oftast deklarera och betala skatt på dessa inkomster i Sverige. Den som inte deklarerar inkomsterna, och därmed lämnar felaktiga uppgifter, riskerar att få betala skattetillägg och kan i vissa fall bli brottsanmäld. För att undvika detta kan den skattskyldige begära omprövning av sin beskattning genom ett förfarande som i dagligt tal kallas för självrättelse.

Den 6 april 2016 sände Sveriges Television ett avsnitt av programmet Upp­drag granskning som handlade om självrättelser. I programmet uppgavs att ca 9 000 sven­s­kar hade haft obeskattade tillgångar utomlands som de hade valt att ta hem för beskattning genom självrättelse när risken för lag­föring hade ökat efter den s.k. Panamaläckan.

En av de svenskar som hade gjort en självrättelse var, enligt vad som upp­gavs i programmet, FB som tidi­gare hade varit kollega med Skatte­verkets generaldirektör IH och dåvarande överdirektör HD när de alla tre arbetade i re­ge­rings­kansliet. 

I TV-programmet uppgavs att överdirektören, med general­direk­törens vet­skap, tagit kontakt och informerat FB om att Uppdrag gransk­­ning under­sökte hans utländska skatteförhållanden och hans begäran om självrättelse.

Uppdrag granskning hade under år 2015 haft kontakt med Skatteverket för att ta del av arbetet med självrättelser och hade i samband därmed begärt att få ta del av bl.a. dia­rielistor från den enhet där ansökningar om självrättelse handläggs.   

I december 2015 begärde Uppdrag granskning att få ta del av skattebeslut som gällde 68 namngivna personer och en tid därefter beslut som gällde ytterligare 18 personer. En av personerna var FB. Skatteverket lämnade ut de efterfrågade besluten.

Den 19 februari 2016 begärde Uppdrag granskning att få ta del av akten i ärendet om FB:s ansökan om självrättelse. Skatteverket beslutade den 25 februari 2016 att inte lämna ut begärda handlingar med hänvisning till skattesekretessen. Beslutet överklagades inte.

Den 25 februari 2016 begärde Uppdrag granskning att få kopior av allmänna handlingar "som avser email, samtals-PM och/eller övrig korrespondens som rör vår granskning ...". Begäran begränsades till att avse handlingar till/från vissa anställda på Skatteverket, däribland IH, inne­hållande vissa sökord, bl.a. namnen på medlemmarna i program­redaktionen och namnet FB. Begäran avsåg perioden 25 januari – 25 februari 2016. I ett mejl återfanns namnet FB på kopieraden tillsammans med IH:s och HD:s namn. Mejlet rörde en privat aktivitet för ett större antal personer. Eftersom mejlet inte bedömdes vara en allmän hand­ling lämnades det inte ut.

Den 1 mars 2016 begärde Uppdrag granskning att få kopior även av HD:s mejlkorrespondens. Uppdrag granskning begärde också att få ut samtalslistor, för perioden 1 januari – 1 mars 2016, utvisande telefonsamtal från IH och HD till tre personer, däribland FB. Vid en s.k. körning av telefonlistor framgick att HD hade ringt upp FB den 26 februari 2016 kl. 13.51 men inte fått något svar. Denna upp­gift läm­nades till Uppdrag granskning den 4 mars 2016.

Uppdrag gransknings program den 6 april 2016 fick stor uppmärksamhet i media. Där beskrevs samtalsförsöket bl.a. som att HD och IH ville "varna vän som granskades" (SvD den 6 april 2016) och "Skattechefer ingrep i ärende om före detta kollega" (DN den 6 april 2016). I en intervju med finans­mi­nister MA uttryckte hon åsikten att Skatteverkets högsta ledning hade skadat anseendet för Skatte­verket och krävde åtgärder för att återskapa förtroendet (DN den 6 april 2016).

I ett pressmeddelande den 7 april 2016 presenterade Skatteverket ett antal åtgärder som skulle vidtas med anledning av Uppdrag gransknings repor­tage. En intern utredning av verksledningens agerande skulle genomföras med externt stöd, Skatteverkets vissel­blå­­sar­funktion (internt benämnd internutredningsfunktionen) skulle få en översyn samt förtydligas och myndighetens interna riktlinjer skulle ses över.

Efter förfrågan från Skatteverket åtog sig Trafikverket den 15 april 2016 att genom sin internrevision ge externt stöd åt Skatteverkets utredning av IH:s och HD:s agerande. Trafikverkets intern­revisions rapport lämnades till Skatteverket och Finansdepartementet den 16 maj 2016.

I ett beslut den 3 juni 2016 fann JO, bl.a. mot bakgrund av att IH:s och HD:s agerande utretts och föranlett kritik i Trafik­verkets internrevisions rapport, inte tillräckliga skäl att vidta någon åtgärd eller göra något uttalande (JO:s ärende med dnr 2161-2016 m.fl.).

Uppdrag granskning begärde att få ta del av samtliga dokument hos Skatte­verket som låg till grund för Trafikverkets utrednings­rapport. Skatteverket beslutade att inte lämna ut underlaget med hänvisning till att det inte hade överlämnats till Trafikverket och därmed inte blivit allmänna handlingar.

I en dom den 4 oktober 2016 fann Kammarrätten i Stockholm (mål nr 4540-16) att Trafikver­kets internrevision intagit en fristående ställning i förhållan­de till Skattever­ket, att vissa av de handlingar som Skatteverket överlämnat till Trafik­ver­kets intern­revision var allmänna redan innan de överlämnades och att övriga hand­­lingar blev allmänna när de överlämnades (expedierades) till Trafikver­ket. Målet återförvisades till Skatteverket för sekretesspröv­ning. Skattever­ket lämnade därefter ut de efterfrågade handlingarna till Uppdrag gransk­­ning.

HD slutade på Skatteverket den 1 december 2016. Den 23 feb­ruari 2017 meddelade finansminister MA att IH inte får vara kvar som generaldirektör för Skatteverket, men att han stannar på sin post till dess en ny generaldirektör kunnat utses.

Anmälan till Justitiekanslern och utredningen här

Mot bakgrund av medias rapportering av det inträffade och sedan det inkommit en anmälan med anledning av HD:s och IH:s agerande, beslutade Justi­tiekanslern den 6 juli 2016 att inleda ett tillsynsärende genom att hämta in ett yttrande från Skatteverket. Där­efter har ytterligare anmälningar från enskilda kommit in till Justitie­kans­lern.  

Justitiekanslern begärde att Skatteverkets yttrande skulle innehålla följande.

1. En redogörelse för

(a) vilka åtgärder som vidtogs på Skatteverket med anledning av att Uppdrag granskning ställde frågor och/eller begärde ut handlingar under arbetet med det aktuella inslaget,

(b) vilka överväganden som skedde inför dessa åtgärder och vem som var beslutsfattare samt

(c) vilka överväganden och åtgärder som hittills vidtagits efter det att inslaget sändes.

Till redogörelsen bör fogas Trafikverkets utredning, samt eventuella andra handlingar av intresse.

2. En redogörelse för de lagar och andra föreskrifter som enligt Skatteverket aktualiseras vid bedömningen av de frågor som ärendet aktualiserar. Även eventuella interna bestämmelser och myndighetspraxis är av intresse.

3. En redogörelse för vilka slutsatser Skatteverket har dragit av det inträffade och vilka ytterligare åtgärder som myndigheten planerar.

4. Övriga uppgifter av intresse.

Yttrandet skulle ges in senast den 1 september 2016. Sedan Skatteverket beviljats anstånd inkom verkets yttrande den 3 och 6 oktober.

När det gällde frågan om vilka slutsatser som verket hade dragit av det inträffade angavs följande.

5. Slutsatser (punkt 3)

5.1              Informationen till IH och HD om medias granskning

Det finns generellt inte något hinder mot att en myndighets ledning informeras om för­hållanden som kan föranleda uppmärksamhet i massmedierna och som ledningen kan för­väntas få frågor om, så länge det inte medför att handlingsutlämnandet fördröjs (se JO 2013/14 s. 601). Enligt Skatteverkets uppfattning kan ett skäl att inte lämna sådan information, där det annars skulle vara motiverat, vara att ärendet gäller en anhörig eller bekant till någon i ledningen. Dessa befattar sig visserligen inte närmare med specifika ärenden som beslutsfattare eller handläggare, men om det i efterhand kommer fram att de informerats om ett ärende som gällt en anhörig eller bekant, kan det negativt påverka tilltron till att handläggningen skett utan påverkan av ovidkom­mande hänsyn.

När det gäller Uppdrag gransknings begäran den 25 februari 2016 gällde den IH:s mejl. Om någon begär ut en anställds mejl är det den anställde som ska be­döma om den kan lämnas ut. Det var således naturligt att IH informera­des om begäran.

5.2              HD:s försök att kontakta NN

HD ringde till NN den 26 februari 2016 men fick inte något svar. IH fick veta att HD avsåg att ta kontakt med NN utan att framföra några invändningar.

HD har uppgett att hennes avsikt inte var att varna NN. Hon har uppgett att hon var övertygad om att NN kände till Uppdrag gransknings undersökning och intresset för honom.

Som framgått ovan gick telefonsamtalet inte fram. Eftersom HD således inte lämnade någon information till NN ser Skatteverket inte någon anledning att ut­tala sig annat än i generella ordalag om det finns något hinder mot att en tjänsteman på eget initiativ upp­lyser en enskild om att media begärt ut handlingar om vederböran­de.

Som framgår ovan har JO i ett flertal beslut kritiserat myndigheter som i olika sam­manhang och på olika sätt avslöjat identiteten på den som begärt ut handlingar. Enligt Skatteverkets uppfattning föreligger emellertid inte något hinder mot att en tjänsteman i allmänna ordalag informerar någon om att media har begärt ut handlingar om honom eller henne. Om en myndighet inte rutinmässigt lämnar sådan information till enskilda kan det emellertid strida mot objektivitets- och likabehandlings­principer­na i rege­rings­formen att göra så i ett enskilt fall.

Enligt Skatteverkets uppfattning bör en anställd på verket vara mycket försiktig med att på eget initiativ lämna dylik information. Om sådan information av något skäl ska lämnas bör det ske i myndighetens namn. Jävsreglerna kan medföra att den anställde inte ska befatta sig med saken.

Det anförda är som nämnts ett hypotetiskt resonemang om det finns något hinder mot att en tjänsteman på eget initiativ upplyser en enskild om att media begärt ut hand­lingar om vederbörande. Skatteverket kan inte se att HD och IH har brutit mot några bindande bestämmelser. Skatteverket delar emellertid den slutsats som gjorts i ut­redningsrapporten, nämligen att deras agerande har varit olämpligt. IH och HD har också medgett att samtals­försöket var ett misstag.

5.3              Borde Skatteverket vidtagit några andra åtgärder?

Statens ansvarsnämnd fyller en viktig funktion när det gäller att upprätthålla allmän­he­­tens förtroende för domstolar och förvaltningsmyndigheter. IH har uppgett att han övervägde att göra en anmälan, men att han slutligen bedömde att det inträffade inte var tillräckligt allvarligt för att motivera en sådan åtgärd. En myn­dig­hetschef har visserligen ett bedömningsutrymme i den frågan, men det utrymmet är be­gränsat. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) uttalade regeringen att vissa frågor rörande Statens ansvarsnämnd borde ses över. Bedömningen byggde på förstudien Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning som gjorts av JK på regeringens uppdrag. I förstudien pekade JK bl.a. på att det i vissa situationer var mindre lämpligt att myndighets­chefen skulle vara den som ensam eller tillsammans med andra fattar beslut i fråga om åtals­anmälan, disciplinansvar eller avskedande. Det gällde t.ex. fall där en nära medarbetare till myn­­dighetschefen misstänktes för oegentligheter i anställningen eftersom det i sådana situa­tioner lätt kunde uppkomma misstankar om att t.ex. myndighetschefen haft kännedom om det förfarande som läggs arbetstagaren till last eller kanske t.o.m. givit tillstånd till det och att utgången i ärendet kan påverkas av sådana omständigheter.

Skatteverket har en väl fungerande organisation för att utreda misstänkta interna oegentlig­heter. Den organisationen är emellertid inte utformad för att utreda ifrågasatta ageranden av generaldirektören och dennes ställföreträdare, överdirektören. Från objektivitetssynpunkt är det inte heller önskvärt att utredning av sådana age­ran­den görs av anställda vid Skatteverket. Det var av dessa skäl i och för sig ändamåls­enligt att ta hjälp från en utomstående part vid genomförandet av utredningen. I sam­manhanget bör också lyftas fram att JO den 3 juni 2016 beslutade att inte vidta någon åtgärd eller att göra något uttalande med anledning av flera anmälningar mot Skatte­verket om IH:s och HD:s agerande. I beslutet redogjorde JO för den utredning som genomförts samt slutsatserna i den. JO konstaterade att IH:s och HD:s agerande utretts och lett till kritik i rapporten och att Skatteverket således vidtagit åtgärder för att reparera den skada som uppstått (JO:s dnr 2161-2016 m.fl.).

I efterhand framstår det emellertid som att det hade varit lämpligt att låta Statens ansvars­nämnd pröva agerandet [fotnot här utelämnad; JK:s anmärkning]. IH och HD är anställda hos Skatte­verket genom beslut av rege­ringen. När det gäller tjänstemän som utsetts ge­nom beslut av regeringen ska en myndighet göra en anmälan till Statens ansvars­nämnd om fråga om disciplinansvar uppkommer. Som framgår ovan har JO i flera fall kritiserat myndigheter som inte gjort en anmälan.

Justitiekanslern har, efter särskild begäran om detta, fått ta del av det under­lag till Trafikverkets internrevisions rapport som finns hos Skatteverket.

Rättslig reglering

Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen (RF) ska domstolar samt förvaltnings­myn­­dig­heter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF).

Enligt 2 kap. 12 § TF ska en allmän handling som får lämnas ut, dvs. inte omfattas av någon sekretessbestämmelse, på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen.

I 2 kap. 14 § tredje stycket TF föreskrivs att en myndighet inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling får efter­fors­ka vem han eller hon är eller vilket syfte personen har med sin begäran i större utsträck­ning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder förelig­ger mot att handlingen lämnas ut (anonymitetsskyddet).

Bestämmelser om disciplinansvar finns i lagen (1994:260) om offentlig an­ställning (LOA).

En arbetstagare, som uppsåtligen eller av oaktsam­het åsi­dosätter sina skyl­digheter i anställningen, får meddelas disciplinpåföljd – var­ning eller löne­avdrag – för tjänsteförseel­se (se 14–15 §§ LOA). Är felet med hänsyn till samtliga omständigheter ringa, får någon påföljd inte meddelas.

Staten ansvarsnämnd beslutar i frågor om bl.a. disciplinansvar när det gäller arbetstagare som är anställda genom beslut av regeringen och arbetstagare som utan att vara anställda genom beslut av regeringen har en verksledande eller därmed jämförlig ställning (34 § LOA).

Om det uppkommer en fråga om disciplinansvar som ska prövas av Statens ansvarsnämnd, ska detta genast anmälas till nämnden (15 § första stycket anställningsförord­ningen 1994:373, AF). En sådan anmälan ska göras av den myndig­het som ska pröva frågor om an­ställ­­ningens upp­hörande (15 § andra stycket 3 § AF). När det gäller chefen för en myndighet som lyder omedelbart under regeringen, som Skatteverket gör, är det regeringen som prövar frågor om anställningens upphörande (3 § 1 AF).

Justitiekanslern och JO har till uppgift att granska att de som utövar offent­lig verksamhet efterlever lagar och författningar och även i övrigt fullgör sina uppgifter (se lagen /1975:1339/ om Justitiekanslerns tillsyn och lagen /1986:765/ med instruktion för Riksdagens ombudsmän). Om en be­fatt­nings­havare har åsidosatt vad som åligger honom eller henne i tjäns­ten och felet kan beivras genom disciplinärt förfarande, får Justi­tiekanslern eller JO göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om discip­linpåföljd (se 6 § i nämnda lagar).

Disciplinpåföljd får inte meddelas efter det att arbetstagarens anställning har upphört eller uppsägning har ägt rum (19 § LOA).

Justitiekanslerns bedömning

Inledning

HD och IH har varit föremål för gransk­ning av Trafikverkets internrevision med anledning av sitt agerande i samband med Uppdrag gransknings program om självrättelser. I rapporten Utredning av Skatteverkets lednings agerande 2016-05-16 är internrevisorernas slutsatser bl.a. följande.

Skatteverket har under lång tid arbetat systematiskt för att bli en modern myndighet med direktkontakt och personlig service till medborgarna. I mätningar av medborgarnas förtroende för myndigheter hamnar Lantmäteriet, Patent- och registreringsverket, Skatteverket och Konsumentverket högt. IR [Internrevisionen inom Trafikverket; JK:s anmärkning] har uppfattat att ledningens agerande har skadat många medarbetares förtroende för högsta ledningen. Det finns risk att detta missnöje är utbrett i organisationen och att förtroendet hos allmänheten har påverkats.

Sammantaget gör IR bedömningen att verksledningens agerande har varit olämpligt i förhållande till vad som gäller för statstjänstemän i allmänhet och chefer/medarbetare inom Skatteverket. HD har försökt genomföra samtalet och IH har inte stoppat samtalet. Verksledningen har brustit i efterlevnad av de grundläggande värderingarna, Skatteverkets arbetsordning, policyer och riktlinjer inom Skatteverket. Dessa utgör i sin tur bl.a. konkretiseringar av Regeringsformen och Förvaltningslagen men IR gör inte bedömningen att agerandet kan betraktas som ett lagbrott.

IR anser att det är av stort vikt att åtgärder utreds, genomförs och följs upp för att säkerställa förtroendet såväl internt som externt.

HD har därefter lämnat Skatteverket. IH kommer att lämna Skatteverket när en ny generaldirektör tillträder. Därmed kan man tycka att saken borde vara utagerad och att det saknas skäl för Justitiekanslern att på nytt ta upp frågan om IH:s och HD:s agerande.

Skatteverkets hantering av det inträffade väcker emellertid principiella frågor om hur en myndighet bör agera när det uppstår misstankar om att någon inom den högsta ledningen har begått brott eller agerat på ett sätt som står i strid med de krav som följer med uppdraget. En diskussion om dessa frågor med utgångspunkt i hur Skatteverket hanterat det inträffade måste emellertid för att bli vederhäftig och meningsfull bygga på en så korrekt och fullständig bild av det inträffade som möjligt. Jag har inte ansett det vara tillräckligt att hänvisa till Trafik­verkets intern­revisions rapport efter­som mitt intryck av rapporten – efter att ha tagit del av det underlag som Skatte­verket tillhandahållit – är att den ger en delvis ofullständig bild. Jag har därför inom ramen för det underlag som varit tillgängligt kompletterat den granskning som Skatteverket initierat genom uppdraget till Trafikverkets internrevision. Det finns även vissa andra fråge­ställ­ningar som inte tas upp i rapporten som jag anser att det finns anledning att beröra. Det gäller bl.a. frågan om en myn­dighets möjlighet att lämna ut uppgifter om en begäran att ta del av allmän­na handlingar och frågan om när det föreligger en skyldighet att göra en an­mälan till Statens ansvars­nämnd.

HD:s och IH:S agerande

Trafikverkets internrevision har i sin rapport angett att frågan om att infor­mera FB om att Skatteverket hade lämnat ut material om honom till Upp­drag granskning väcktes i ett samtal mellan IH och HD. Samtalslistor visar att HD ringde till FB kl. 13.51 den 26 februari 2016, men utan att få kontakt.  

HD har uppgett att hon inte ringde för att varna FB för att Uppdrag granskning intresserade sig för honom utan för att förklara varför hans beskatt­nings­beslut hade lämnats ut till Uppdrag gransk­ning. Jag har svårt att förstå varför hon skulle anse att det fanns ett behov av att informera FB om detta. Om denne genom sitt ombud hade fått veta att Uppdrag gransk­ning tagit del av hans beskattningsbeslut, vilket HD uppgett att hon utgått från, hade han rimligen också fått veta att anledningen till att beslutet lämnats ut var att Uppdrag granskning begärt att få ta del av det.

Det finns uppgifter i underlaget till Trafikverkets internrevisions utredning (som inte närmare berörs i rapporten) som istället talar för att avsikten med telefonsamtalet var att berätta för FB att Upp­drag granskning intresser­ade sig för honom. En anställd vid Skatteverkets kommunikations­avdelning har uppgett att hon strax innan kl. 13.30 den 26 februari 2016, på väg till ett möte, blev kallad av HD till IH:s arbetsplats. IH ska då ha uppgett att mejlet angående en privat aktivitet som skickats med kopia till bl.a. HD, FB och honom själv inte skulle lämnas ut. Hon har vidare uppgett att det ut­spann sig en dialog mellan IH och HD som gick ut på vem som skulle ringa till FB och berätta att Uppdrag granskning ställde frågor om honom. Ett samtal som alltså ska ha ägt rum strax innan HD försökte nå FB per telefon kl. 13.51. Den anställda har uppgett att det inte kän­des bra att lyssna till samtalet, att hon inte ville vara ensam med den infor­ma­tionen och att hon därför pratade med sin närmaste chef om det inträffade. Hon har vidare anfört att hon inte ansåg att det var hennes uppgift att försöka hindra cheferna, eller att påtala det olämpliga i att ringa en god vän som är föremål för medias granskning. Jag konstaterar att det inte framgår av Trafikverkets internrevi­sions rapport om dessa uppgifter har följts upp och hur de har värderats.

Oavsett vad som kan anses utrett kring omständigheterna när HD och IH pratade om att ringa FB eller när det gäller HD:s avsikter med tele­fonsamtalet står det klart att hon inte skulle ha ringt till FB om inte Uppdrag granskning hade intresserat sig för honom. Det är samtidigt uppenbart att hon inte heller skulle försökt kontakta FB om denne inte hade varit en bekant till henne och IH. Skatte­verket har, såvitt framkommit, inte försökt kontakta någon av de andra 85 personerna som gjort självrättelser för att upplysa dem om att Uppdrag granskning begärt att få del av deras beskattnings­beslut.

Finns det då rent allmänt något att invända mot att en myndighet upplyser en enskild om att allmänna handlingar som gäller denne har begärts ut?

Anonymitetsskyddet innebär att den som begär att få ta del av allmänna handlingar, som huvudregel, har rätt att vara anonym. Grundtan­ken bakom anonymitetsskyddet har ansetts innebära att en myndighet, om identiteten hos den som begär ut en allmän handling är känd, inte utan vida­re bör föra den uppgiften vidare (se t.ex. JO:s beslut i ärende med dnr 3761-2014 med där gjorda hänvisningar).

En begäran om att få ta del av all­männa hand­lingar blir när den kommer in till en myndighet en allmän handling som i sin tur kan begäras ut, såvida den inte har gallrats. Någon generell sekretessbestämmelse som innebär att uppgifter i en begäran om att få ta del av allmänna handlingar inte ska lämnas ut finns inte. Det finns därför i och för sig inte något som hindrar att upplys­ningar om en be­gäran att ta del av all­männa handlingar lämnas till den som efterfrågar sådan information, t.ex. vad som har lämnats ut och till vem.

Däremot bör, som utgångspunkt, en myndighet inte på eget initiativ kontak­ta t.ex. en sökande för att upplysa om att någon begärt att få ta del av all­män­na hand­­­lingar som hör till dennes ärende. Ett sådant för­farande kan i många fall antas strida mot grund­tanken bakom anonymitets­skyddet (jfr ovan).

Mot bakgrund av det nu aktuella fallet kan vidare konstateras att om myndigheten lämnar sådan information i ett visst fall men däremot inte i andra fall så kan detta dess­utom strida mot principen om allas likhet inför lagen och den s.k. objektivitetsprincipen som kommer till uttryck i 1 kap. 9 § RF.

Enligt 1 kap. 9 § RF ska den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvalt­ningen beakta allas likhet inför lagen samt iaktta sak­lighet och opartiskhet. Bestämmelsen omfattar inte bara hur ett ärende rent faktiskt har handlagts och vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut eller annat handlande från en förvaltningsmyndighet.  Även hur ­myndighetens agerande uppfattas är av betydelse. Man talar ibland om en objektiv och en subjektiv sida av grundlagsbestäm­melsen. Det sub­jektiva är hur de inblandade myndighetspersonerna själ­va anser sig ha agerat. Det objektiva är hur deras agerande kan uppfattas utifrån. Det räcker att en myndig­hets agerande objektivt kan ifrågasättas för att handlandet ska anses stå i strid med grundlagsregeln och det hjälper då inte att helt oförvitliga tjänstemän fattat de aktuella besluten. Redan risken för att andra kan uppfatta att saklighet och opartiskhet inte iakttas är tillräckligt för att avstå från vissa förfaranden. (Se t.ex. Bull och Sterzel, Regeringsformen en kom­mentar, 3 uppl., 2015, s. 54)

Tillgänglig utredning ger vid handen att HD på eget initia­tiv ringde till FB med anledning av att Uppdrag granskning hade begärt ut uppgifter från Skatteverket om ho­nom. Det har inte framkommit några andra skäl till hennes agerande än att hon och IH är bekanta med FB.

Även om HD inte kom att lämna någon infor­mation till FB, eftersom han inte svarade, kan redan den omständigheten att hon för­sökte kontakta en bekant med anledning av Uppdrag gransknings intresse för hans ärende om självrättelse väcka misstankar om att vän­ner och bekanta till Skatte­verkets ledning särbe­handlas. Hennes ageran­de har därmed riskerat att skada allmän­hetens för­troen­de för Skatteverket och de anställdas förtroende för Skatte­ver­kets ledning. Hon har handlat i strid med kravet på sak­lighet och opar­tisk­het i 1 kap. 9 § RF. HD för­tjänar därför kritik för sitt agerande.

När det gäller IH:s agerande har han i en redogörelse med anled­ning av Justitie­kanslerns remiss i det här ärendet uppgett att HD, närmast i förbi­gående efter lunch eller efter annat gemensamt möte, nämnt att hon avsåg att ringa FB för att förklara för honom varför hans beskattningsbeslut läm­nats ut till Uppdrag granskning. Jag noterar att den redo­görelse som lämnats till Trafikverkets internrevision av en anställd vid Skatteverkets kom­munika­tionsavdelning (se ovan) ger en något annan bild av de närmare omständigheterna när samtalet ägde rum. Oavsett hur det förhåller sig med detta står det klart att IH inte förklarade för HD att det var olämp­ligt att ringa FB och att han inte heller försökte hindra henne från att göra det. Något han som hennes chef borde ha gjort. IH:s ageran­de eller brist på agerande har riskerat att skada allmän­hetens för­troen­de för Skatteverket och de anställdas förtroende för Skatte­ver­kets ledning. Det har också stått i strid med kravet på sak­lighet och opar­tisk­het i 1 kap. 9 § RF. Även IH för­tjänar därför kritik.

Skatteverkets åtgärder med anledning av det inträffade

Att myndigheter och alla anställda där utför sitt uppdrag på ett sätt som inger förtroende och skapar tillit är avgörande för att upprätthålla legiti­miteten för det allmännas verksamhet. Skatteverket är en central myndighet i statsförvaltningen. Inte minst för all­män­hetens vilja att betala skatt är det av största vikt att allmänheten har för­troende för Skat­te­verket. Av utred­ningen i ärendet framgår att Skatteverkets ledning i direkt anslutning till Uppdrag gransknings program den 6 april 2016 drog slutsatsen att det fanns skäl att vidta åtgärder eftersom det inträffade riskerade att skada för­troendet för myndigheten.

Skatteverket har i yttrandet till Justitiekanslern redogjort för ett antal åt­gär­der som verket har vidtagit med anledning av det inträffade. Däribland upp­draget till Trafik­verkets internrevision att genomföra en utredning av led­ningens agerande.

Det framstår som en rimlig åtgärd att verksledningen, som ett led i arbetet med att återställa för­troendet för Skatteverket, ville få till stånd en oberoende utredning av det in­träffade. När, som i detta fall, det ifrågasatta agerandet gäller verksled­ningen är dock frågan vem som bör genomföra en sådan utredning och på vilket sätt den bör utföras.

Av utredningen framgår att Skatteverkets ledning (IH, efter sam­råd med HD och Skatte­verkets kommunikations­direktör) beslu­tade att genom­föra en intern utred­ning av det inträffade. Detta kom­mu­nicerades i ett press­med­delan­de den 7 april 2016, dvs. dagen efter det att TV-programmet sändes. Av pressmedde­landet fram­gick att utred­ningen skulle genom­föras med externt stöd för att garan­tera oberoende.

Vid ett extrainsatt sammanträde den 14 april 2016 framförde medlemmar av verkets insynsråd att utredningen av trovärdighetsskäl borde utföras av en extern part och inte internt inom Skatteverket. Skatteverket har uppgett att Finansdepartementet efter insynsrådets möte fick frågan om man ville sköta utred­ningen, men att departementet avböjde. Che­fen för säkerhets­enheten inom administrativa avdelningen på Skatteverket fick därefter i uppdrag att säkerställa genom­föran­­det av en intern utredning, med stöd av en ”extern oberoende part”. Att anmäla myndighetens agerande till JO eller Justitiekanslern övervägdes såvitt känt inte.  

Efter förfrågan från Skatteverket åtog sig Trafikverket, som ovan beskrivits, att med hjälp av den myndighetens internrevi­sion genomföra utredningen. Överens­­kommel­sen mellan Trafikverket och Skatteverket tecknades skriftligt den 28 april 2016. Skatte­verket har uppgett att överenskommelsen innebar att Skatteverket fick an­vända Trafikverkets internrevision som en garanti för en självständig i me­ningen opåverkbar utredning. Skatteverket har dock samtidigt i yttrandet hit anfört att Trafikverkets utredare ”tillhandahölls Skatte­verket” och att ”avsikten var att de skulle inlemmas i Skatteverkets myn­dighets­organisation på sådant sätt att de inte organisatoriskt var självstän­diga.”

I ett pressmeddelande den 17 maj 2016 uppgav Skatteverket att en extern utredning hade genomförts. Skatteverket har dock förklarat att detta uttalan­de inte utgjorde någon kvalificering av utredningen, utan att det huvudsak­liga syftet med uttalandet var att kommunicera att Skatteverket hade gjort en utredning.  

Skatteverket har framhållit att myndigheten har en väl fungerande organisation för att utreda misstänkta interna oegentligheter, men att den organisationen inte är utformad för att utreda ifrågasatta ageranden av generaldirektören och den­nes ställföreträdare, överdirektören. Det var därför i och för sig rimligt att ta hjälp från en utomstående part för att genomföra utred­ningen. Frågan är dock om det, i ett fall som det nu aktuella, över­huvud­taget är lämpligt att myndig­heten själv ansvarar för att genomföra en utredning när det är den högsta ledningens agerande som ska utredas. Objektiviteten och oberoendet hos en intern utredning – även om extern perso­nal anlitas – kommer rimligen i ett sådant fall att kunna ifrågasättas.

De ovan beskrivna turerna kring Uppdrag gransknings begäran om att få ta del av de dokument som låg till grund för Trafikverkets internrevisorers rapport illustrerar enligt min mening detta.

Skatteverkets hantering av det inträffade ger intrycket att verket utåt har velat kommunicera att Trafikverkets internrevisions utred­ning var självständig. Samtidigt har man, när underlaget till rapporten be­gärdes ut av Uppdrag granskning inte lämnat ut detta med hänvisning till att det var fråga om en in­tern utredning. Detta age­ran­de och den otyd­lig­het som funnits från Skatte­verkets sida i fråga om ut­redningens status har inte bidra­git till att återupprätta förtroendet för verket. Det ger närmast intrycket att ver­kets hantering varit inriktad på att be­gränsa skadan snarare än att åstad­kom­ma en oberoende granskning av IH:s och HD:s agerande. Så här i efterhand fram­står därför Skatteverkets hantering av det in­träffade som klart olämpligt.

Oavsett hur man uppfattar Skatteverkets och Trafikverkets överenskom­melse var det såvitt jag kan bedöma en ovanlig, för att inte säga unik, åtgärd att en myndighet anlitar en annan myn­dighets intern­revision för att genom­föra en utredning av myndighetens högsta ledning. När, som i detta fall, en extern granskning framstår som det enda tänkbara borde enligt min mening den självklara åtgärden för verksledningen ha varit att anmäla det inträffade till någon av de extraordinära tillsyns­myndigheter som finns att tillgå, dvs. JO eller Justitie­kans­lern. Det bör här understrykas att JO och Justitie­kanslern, till skillnad från en myndighetsutredning av det aktuella slaget, i sin tillsynsverksamhet har kraftfulla utredningsbefogenheter i förhållande till de befattningshavare i det allmännas tjänst som tillsynen avser. För JO:s del framgår detta redan i regeringsformen, 13 kap. 6 §, och för Justitie­kanslern i mot­svarande bestämmelser i 9 och 10 §§ lagen (1975:1339) om Justitiekans­lerns tillsyn.

Det finns inte något som hindrar att en myndighet ge­­­­­­­nom en anmälan själv initierar en granskning av den egna myndigheten. Inte minst i en situation där frågan uppkom­mer huruvida det inträffade bör föranleda en anmälan till Statens ansvarsnämnd framstår detta som lämpligt. Det kan tilläggas att Justitiekanslern och JO också har möjlighet att på eget initiativ inleda till­synsärenden med anledning av t.ex. uppgifter i media.  

Statens ansvarsnämnd

Trafikverkets internrevision har i sin rapport inte berört frågan om ett eventuellt discip­linansvar. Skatteverket har i sitt yttrande hit anfört att det i efterhand framstår ”som att det hade varit lämpligt att låta Statens ansvarsnämnd pröva agerandet”. IH har uppgett att han övervägde frågan om en an­mälan till Staten ansvarsnämnd men att han bedömde att det inträffade inte var tillräckligt allvarligt för att motivera en sådan åtgärd.

Skatteverket är en enrådighetsmyndighet som leds av generaldirektören. Det var därmed IH som hade att för myndighetens räkning besluta om en even­tuell anmälan till Statens ansvarsnämnd med anledning av HD:s agerande. Även om jag, som nedan utvecklas, inte finner skäl att i sak kritisera IH:s bedömning i denna del konstaterar jag att hans val innebar att han i realiteten samtidigt värderade sitt eget agerande.

Myndighetens skyldighet att göra en anmälan till ansvarsnämnden gäller inte i fråga om generaldirektörens eget agerande. Rege­ringen kan, när det gäller en myndighetschef, aktualisera frågan om disciplinansvar hos Statens ansvarsnämnd (se ovan an­gåen­de den rättsliga regleringen). Att regeringen, i realiteten de olika departementen, skulle svara för att ifrågasatta ageranden av myn­dig­hetschefer blir närmare utredda har såvitt jag känner till inte förekommit och ordningen har också ifrågasatts (jfr s. 110 f. i rapporten Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning – En förstudie av Justitiekanslern på uppdrag av rege­ringen). Regeringen kan dock uppdra åt Justitiekanslern att genomföra en utredning av en myndighetschefs agerande och Justitiekanslern kan därvid om förutsättningar föreligger göra en anmälan till Statens ansvarsnämnd. En sådan anmälan kan Justitie­kans­lern liksom JO göra efter an­mä­lan eller på eget initiativ. Också mot den bakgrunden har dessa tillsyns­myn­digheter, som ovan framhållits, en viktig funktion att fylla när ett ifrågasatt agerande av en myndighets led­ning ska utredas.

Det naturliga och mest lämpliga i den uppkomna situationen hade därför enligt min mening varit för Skatteverket att vända sig till JO eller Justitiekanslern. Genom en sådan anmälan skulle frågan blivit överlämnad till en utomstående och oberoende instans som i när anslutning till de aktuella händelserna hade kunnat göra en samlad bedömning av den högsta ledningens agerande.

En avslutande fråga som kan ställas är om IH, i den upp­komna situationen, var skyldig att an­mäla HD till Statens ansvarsnämnd.

Skyldigheten att göra en anmälan till ansvarsnämnden inträder så snart ”det uppkommer” fråga om disciplinansvar, åtalsanmälan eller avskedande (se 15 § första stycket AF). För att anmälningsskyldighet ska anses föreligga är det tillräckligt att det finns en rimligt välgrundad anledning att anta att det fel som begåtts kan föranleda disciplinpåföljd (se JO:s beslut i ärende med dnr 2280-2005 s. 4 med där gjorda hänvisningar). Om felet med hänsyn till samtliga omständig­heter är att bedöma som ringa får inte någon påföljd med­­delas (se 14 § LOA). Om det råder minsta osäkerhet om hur det för­håller sig i detta hän­seende bör myndighetschefen överlåta åt ansvars­nämnden att ta ställning i frågan (se anfört JO-beslut).

HD:s agerande har stått i strid med det objektivitetskrav som följer av 1 kap. 9 § RF och hennes handlande har riskerat att skada för­troendet för Skatteverket genom att det kunde ge intryck av att vänner och bekanta till Skatteverkets ledning särbehandlas. Sammantaget anser jag dock att omständigheterna är sådana att det inte finns an­led­ning att kritisera IH:s bedömning att någon anmäl­nings­skyl­dighet inte uppkommit i detta fall. Som Skatteverket anfört i sitt yttrande hit kan det dock i efterhand konstateras att det hade varit lämpligt att låta Statens ansvarsnämnd pröva frågan.  

HD har lämnat Skatteverket och regeringen har meddelat att IH inte får vara kvar som generaldirektör. Därmed föreligger inte skäl att nu överväga frågan om en anmälan till Statens an­svars­­nämnd (se 19 § LOA).