Kritik mot Försäkringskassan för långsam handläggning av ett ärende om studiebidrag med anknytning till Danmark

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern riktar kritik mot Försäkringskassan för att myndigheten inte har vidtagit tillräckligt kraftfulla åtgärder i syfte att driva handläggningen av ett ärende om rätt till studiebidrag framåt och inte heller besvarat skrivelser från sökanden med den skyndsamhet som krävs.

Ärendet

Bakgrund

JS och NB Olsen är båda danska medborgare. De bor i Sverige men arbetar i Danmark. Tillsammans har de sonen NS, som även han är dansk medborgare. NS är född i Sverige och har bott och gått i skola här under hela sin uppväxt. JS och NB Olsen är skilda och bor på olika adresser i Sverige. NS är folkbok­förd hos sin mamma.

I samband med att NS skulle börja gymnasiet skickade Centrala studiestödsnämnden (CSN) information till JS om NSs rätt till studiehjälp. Där angavs bl.a. hur stort bidraget var och vem som har rätt till det samt att det skulle betalas ut från september 2014 förutsatt att NS hade rätt till bidraget. Med informationen följde en ansöknings­blankett.

Den 14 september 2014 ansökte JS om studiebidrag för NS för höstterminen 2014. När ansökan kom in bedömde en handläggare på CSN att NSs rätt till studiebidrag kunde behöva samordnas med liknande förmåner från Danmark. Ansökan skickades därför vidare till Försäkrings­kassan. JS fick information om detta den 22 september 2014.

Den 3 oktober 2014 påbörjade Försäkringskassan en utredning om JSs försäkringstillhörighet. Försäkringskassan begärde in kompletterande uppgifter från JS den 6 oktober och den 12 november 2014. Ansökan blev komplett den 18 november 2014. Den 24 november 2014 avslutade Försäkringskassan sin utredning. Det kunde då konstateras att JS sedan den 1 januari 2009 inte längre tillhörde den svenska socialförsäkringen.

Den 27 november 2014 inleddes ett ärende hos Försäkringskassan för att utreda NSs rätt till studiebidrag. Ärendet registrerades, i enlighet med myndighetens interna rutiner, på den yngste av föräldrarna, vilket i detta fall var NB Olsen. Samma dag skickade Försäkringskassan en begäran till Udbetalning Danmark (Danmarks motsvarighet till Försäkringskassan) för att få bekräftat att båda föräldrarna arbetade i Danmark och att de hade rätt att ansöka om studiehjälp för sin son där.

Den 3 februari 2015 skrev JS till Försäkringskassan och efterfrågade information om handläggningen av ärendet. Försäkringskassan besvarade inte denna skrivelse.

Den 9 februari 2015 skickade Försäkringskassan ett brev till NB Olsen där han informerades om att kassan hade skickat en förfrågan till Danmark för att utreda frågan om försäkringstillhörighet.

Den 28 augusti 2015 skrev JS på nytt till Försäkringskassan och efterfrågade information om handläggningen. Inte heller denna skrivelse besvarades av Försäkringskassan. Den 3 september 2015 ringde JS till Försäkringskassan och fick då prata med en handläggare som förklarade att ytterligare information behövdes från danska myndigheter innan ärendet kunde avslutas.  

CSN kontaktade Försäkringskassan kontinuerligt för att påminna om ärendet. Försäkringskassan svarade att kassan väntade på information från de danska myndigheterna.

Försäkringskassan skrev till Udbetalning Danmark den 6 mars och den 12 juni 2015 för att skynda på handläggningen av ärendet i Danmark. Det kom dock ingen respons från Udbetalning Danmark.

I samband med att JS ringde till Försäkringskassan den 3 september 2015 kontaktade Försäkringskassan Udbetalning Danmark per telefon. En handläggare på Udbetalning Danmark återkom till Försäkrings­kassan samma dag och meddelade att Danmark var det enda arbetslandet och att NS hade rätt till studiehjälp från Danmark. Udbetalning Danmark hade enligt handläggaren skickat ansökningshandlingar till NSs föräldrar och skulle återkomma till Försäkringskassan när föräldrarna hade ansökt om studie­hjälp för NS.

Det kom dock ingen mer information från Udbetalning Danmark. Försäkringskassan skickade ytterligare påminnelser till Udbetalning Danmark den 7 januari och den 13 april 2016.

Den 25 april 2016 fick CSN besked från Försäkringskassan att förordning 883/2004 var tillämplig i NSs fall, men att Försäkringskassan fortfarande väntade på besked från Danmark för att besvara frågan om studiebidrag skulle betalas ut från Sverige.

Med anledning av detta besked fattade CSN två förbehållsbeslut den 27 april 2016 för läsåret 2014/2015 respektive 2015/2016. Av besluten framgår att NS i och för sig har rätt till studiebidrag men att CSN behöver besked från Försäkringskassan i frågan om eventuell samordning ska ske med förmåner från Danmark innan något bidrag kan betalas ut.

Kort om studiestödssystemet

Studiestöd kan utgå som bl.a. studiehjälp och studiemedel. Studiehjälp betalas ut för heltidsstudier på gymnasienivå t.o.m. det att barnet fyller 20 år i form av bl.a. studiebidrag. Det är CSN som beslutar om rätten till studie­stöd och administrerar utbetalning­en. (1 kap. 1–2 §§ och 2 kap. 1–3 §§ studiestödslagen [1999:1395]).

Målet för studiestödssystemet slogs fast i samband med studiestödsreformen 2001. Det angavs då att studiestödet skulle verka rekryterande och bidra till ett högt deltagande i utbildning. Det skulle även utjämna skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och i och med det bidra till ökad social rättvisa. Vidare skulle studiestödet ha en god effekt på samhällsekonomin över tiden. (prop. 1999/2000:10).  

Den 22 december 2011 beslutade regeringen att ge en utredning i uppdrag att se över studiehjälpen (Modernisering av studiehjälpen och anpassning av studiestödet till nya studerandegrupper, dir. 2011:122).  I uppdraget ingick bl.a. att föreslå hur studiehjälpens utbildningspolitiska respektive familje­politiska syften skulle renodlas samt kartlägga och analysera hur andra länders motsvarande stöd klassificerades EU-rättsligt.

Utredningen presenterade betänkandet Moderniserad studiehjälp, SOU 2013:52 i juni 2013. I betänkandet föreslogs att studiebidraget skulle renodlas till ett utbildnings­politiskt stöd. Syftet med omklassificering var bl.a. att studiebidraget inte längre skulle klassificeras som en familjeförmån EU-rättsligt.

Betänkandet remitterades under våren och sommaren 2015. Remissvaren sammanställs för närvarande i Utbildningsdepartementet.

Samordning av sociala trygghetssystem i EU

Utformningen av socialförsäkringssystemen inom EU är en nationell angelägenhet, men för att främja den fria rörligheten inom unionen finns gemensamma regler om samordning av medlemsstaternas socialförsäkrings­system. Samordningen har betydelse dels för att tillförsäkra den som har utnyttjat möjligheten till fri rörlighet rätten till intjänade förmåner, dels för att undvika dubbla utbetalningar i gränsöverskridande situationer.

I Sverige har det bestämts att studiebidraget som utgångspunkt ska betraktas som en familjeförmån enligt det EU-rättsliga systemet för samordning av sociala trygghetssystem. Detta betyder bl.a. att rätten till studiebidrag kan behöva samordnas med andra liknande förmåner som den försäkrade kan ha rätt till enligt andra EU-länders trygghetssystem. Som huvudregel gäller nämligen att den som berörs av flera socialförsäkringssystem ska anses försäkrad endast i arbetslandet. Det är alltså detta lands socialförsäkrings­system som i första hand ska betala ut förmånen.

Samordningen sker enligt Europaparlamentets och rådet förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (förordning 883/2004). Förordningen vilar på förutsättningen att samarbetet mellan de berörda myndigheterna fungerar och att information kan utbytas utan dröjsmål i enlighet med principen om god förvaltning.

I rådets förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpning av förordning 883/2004 finns detaljerade föreskrifter om hur samarbetet och utbytet av information ska gå till (förordning 987/2009). Även av denna reglering framgår vikten av att de berörda myndigheterna bistår varandra, utbyter information utan dröjsmål och samarbetar så att den enskildes rättigheter kan tillgodoses.

För att underlätta samarbetet har en administrativ kommission inrättats som består av företrädare för kommissionen och medlemsstaterna (den administra­tiva kommissionen). Den administrativa kommissionen kan bl.a. fatta beslut i frågor som rör administration och tolkning av regelverket.

Enligt förordning 987/2009 ska utbytet av information mellan medlems­staterna ske genom strukturerade elektroniska dokument, s.k. SED. Det är dock ännu inte möjligt att skicka dessa dokument elektroniskt mellan myndigheterna eftersom den infrastruktur som krävs inte är på plats. Administrativa kommissionen har dock i ett beslut den 12 juni 2009, E1 tillkännagivit att medlemsstaterna har rätt att utbyta information på annat sätt till dess nödvändiga system är på plats.

Sverige har beslutat att det är Försäkringskassan som är behörig nationell myndighet när det gäller att samordna familjeförmåner enligt förordning 883/2004. Detta betyder att det är Försäkringskassan som ska utreda om förordningen är tillämplig och om någon samordning ska ske.

Anmälan till Justitiekanslern och utredningen här

I en anmälan till Justitiekanslern den 30 augusti 2015 angav JS att hon hade sökt studiebidrag för sin son för ett år sedan men att hon inte hade fått något beslut i ärendet.

Justitiekanslern beslutade att hämta in yttranden från CSN och Försäkrings­kassan. Dessa yttranden kom in till Justitiekanslern den 22 oktober och den 10 november 2015.

Efter att yttrandena kommit in har ytterligare information begärts in, bl.a. i frågan om vad myndigheterna själva anser att de kan göra för att förbättra situationen och skynda på handläggningen av ärenden av liknande slag.

Av yttrandena från CSN framgår i huvudsak följande.

När en utländsk medborgare ansöker om studiehjälp får CSN en impuls om att EU-rätten kan vara tillämplig. CSN måste då kontakta Försäkringskassan som ska göra en bedömning om EU-rätten är tillämplig och om för­månen ska samordnas. Om CSN får besked från Försäkrings­kassan att EU-rätten är tillämplig kan CSN fatta ett förbehållsbeslut. I ett sådant beslut framgår att den studerande i och för sig har rätt till studie­bidrag men att utbetalning kan ske först efter att Försäkringskassan har färdigställt utredningen kring en eventuell sam­ordning med förmåner från andra länder. Förbehållsbeslutet skickas till den studeran­de eller betalnings­mottagaren.

CSN:s rutiner är att sökanden informeras dels när ärendet skickas över till Försäkringskassan, dels när CSN fattar ett förbehållsbeslut. CSN har bevakningsrutiner på de ärenden som har skickats över till Försäkrings­kassan för att se till att ärenden som är klara för avgörande inte blir liggande.

CSN medger att handläggningstiden i NSs ärende har varit allt för lång. Det är emellertid inte ovanligt att ärenden av denna typ drar ut på tiden. Den genom­snittliga handläggningstiden för ärenden som omfattas av förordning 883/2004 är ca 90 dagar. Det förekommer dock att den studerande får vänta så länge som tre år innan hen får sin studiehjälp, dvs. stödet betalas ut först när gymnasiestudierna har avslutats. CSN har dock ingen möjlighet att påskynda handläggningen på annat sätt än vad som sker idag. Efter det att CSN har fått de uppgifter som behövs från Försäkrings­kassan fattar CSN beslut inom ett par dagar.

CSN:s har övervägt olika lösningar på problemet med de långa handläggnings­­­tiderna.

En lösning skulle kunna vara att CSN fattar tillfälliga beslut om studiehjälp som kan gälla till dess att utredningen kring eventuell samordning med förmåner från andra länder är klar. CSN förordar dock inte denna lösning eftersom bedömningen har gjorts att CSN saknar möjlighet att senare kräva tillbaka studie­hjälpen om det skulle visa sig att den inte borde ha betalats av svenska myndigheter.

CSN har ställt sig mycket positiv till förslaget i betänkandet Moderniserad studiehjälp som innebär att studiebidraget inte längre skulle klassificeras som en familjeförmån enligt förordning 883/2004. Om förslaget genomförs skulle det innebära stora förenklingar av CSN:s administration. Om studie­bidraget fortsätter att kvalificeras som en familjeförmån anser CSN att studiestödslagen bör ändras för att förtydliga regelverket. CSN överväger även om informationsgivningen till de sökande i denna typ av ärenden bör förbättras.

Av yttrandena från Försäkringskassan framgår i huvudsak följande.

Vid handläggning av ärenden där rätten till familjeförmåner inom EU ska bedömas används ett särskilt handläggningsstöd (en s.k. ENSA-process). I processen beskrivs alla aktiviteter och arbetsmoment, hur de ska utföras och av vem. Genom att handläggningen följer denna processbeskrivning skapas förutsättningar för en rättssäker och effektiv handläggning. Enligt Försäkringskassans handläggningssystem ska ärendet registreras på den yngste av föräldrarna.

För att handlägga ett ärende där samordning ska ske behöver Försäkrings­kassan styrkta uppgifter från myndigheten i det andra medlemslandet angående om den sökande och hens familj omfattas av landets social­försäkring och har rätt till familje­förmåner där. För att utbyta information mellan medlemsstaterna används SED, dock ännu inte i elektronisk form. Det elektroniska informa­tionsutbytet beräknas kunna vara i drift först 2018.

Tyvärr är det inte ovanligt att svaret från den utländska myndigheten dröjer. Variationen i handläggningstider beror framför allt på med vilket land informationsutbytet ska ske. Det senaste året har det ofta tagit lång tid för den danska myndigheten att svara, vilket kan bero på att myndigheten genom­gått organisationsförändringar och har haft nyanställd personal. Detta är beklag­ligt eftersom Danmark är det land med vilket Sverige har flest utredningar om familjeförmåner.

Enligt handläggarstödet ska en bevakning läggas in i ärendet för att fullfölja att begärd information kommer in till myndigheten. Om Försäkringskassan inte får begärd information inom tre månader ska en kontakt per telefon tas.

Vid handläggningen av NSs ärende borde Försäkringskassan ha tagit en telefonkontakt med Udbetalning Danmark i ett tidigare skede i processen. Försäkringskassan borde även ha informerat båda föräldrarna bättre och tidigare om att ärendet låg för handläggning i Danmark.

Försäkringskassan anser att den administrativa kommissionens beslut E1 öppnar upp en möjlighet för myndigheter att frångå informationsutbytet via SED och istället utveckla bilaterala överenskommelser om hur informa­tions­­utbytet ska ske. Försäkringskassan har påbörjat ett arbete för att få till ett sådan bilateralt samarbete med Danmark, Norge, Finland och Polen.

Syftet är att arbeta fram en process som innebär att informationsutbytet kan ske mer effektivt. Enklare ärenden bedöms även i större utsträckning kunna avgöras genom telefonkontakter mellan handläggare i de olika länderna.

Försäkringskassan har hittills inte fattat några provisoriska beslut i ärendena om samordning. Det finns dock en öppning i förordning 987/2009 för att sådana beslut skulle kunna fattas. Den administrativa kommissionen har även i beslut F2, som trädde i kraft den 2 mars 2016 förordnat att medlems­staterna ska använda sig av provisoriska beslut. Försäkringskassan har för avsikt att diskutera denna fråga på ett kommande möte mellan Försäkrings­kassan och CSN.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säker­heten eftersätts. I 4 § förvaltningslagen finns föreskrifter om myndig­heternas serviceskyldighet. Där framgår bl.a. att varje myndighet ska lämna upp­lysning­ar, vägledning och råd till enskilda och även besvara frågor så snart som möjligt. Även inom unionsrätten ställs liknande krav, vilka kommer till uttryck i den allmänna rättsprincipen om rätten till god förvaltning.

Det är naturligtvis olyckligt och i grunden oacceptabelt att en studerande och hens familjs ska behöva vänta på ett beslut om studiebidrag på sätt som skett i NSs fall. Detta gäller oavsett om det rör sig om ett ärende som aktualiserar endast inhemska förhållanden eller ett ärende där samordning behöver ske med andra länders sociala trygghetssystem.

Den långa handläggningstiden innebär framför allt stor olägenhet för den enskilde och hens familj. För de individer som drabbas upprätthålls inte heller syftet med studiestödssystemet, dvs. att stimulera till högre studier oavsett ekonomisk bakgrund. Ur ett EU-rättsligt perspektiv kan problemen med samordningen i förlängningen bidra till att den fria rörligheten för unions­medborgare hindras. Till detta kommer att långa handlägg­nings­tider innebär en påfrestning för den handläggande myndigheten och dess personal.

Av utredningen framgår att såväl CSN som Försäkringskassan tycks ha fullgoda rutiner för handläggningen av ärenden där samordning inom ramen för EU-samarbetet behöver ske. Inget annat har framkommit än att myndig­heterna har förmåga att fatta beslut inom rimlig tid så snart de har all relevant information i ett ärende. Det finns även i stort sett fungerande bevaknings­rutiner.

Båda CSN och Försäkringskassan har emellertid med fog varit självkritiska när det gäller informations­givningen till NS och hans familj. Som både CSN och Försäkringskassan har påtalat bör sökanden infor­meras bättre och oftare när handläggningen av ett ärende drar ut på tiden.  Detta gör sig speciellt gällande i en situation som denna när Försäkrings­kassan – i enlighet med interna rutiner – väljer att registrera ärendet på en annan förälder än den som står som sökande. Det är tydligt att NSs mamma, som är den som sökte bidraget, inte har fått tillräcklig information från Försäkringskassan om ärendet. Det finns skäl att kritisera Försäkrings­kassan för att den inte besvarade JSs skrivelser till myndigheten den 3 februari och den 28 augusti 2015. Justitiekanslern utgår från att CSN och Försäkringskassan arbetar vidare med frågan på vilket sätt informations­givningen kan förbättras.

Det framgår med tydlighet att den avgörande orsaken till att NS inte fick något besked från CSN inom rimlig tid är att det varit svårt att få den nödvändiga informationen från den danska myndigheten. Den danska myndighetens agerande kan givetvis inte lastas den svenska förvaltningen. Vad som krävs av både CSN och Försäkringskassan är dock att man inom respektive ansvarsområde vidtar alla tänkbara åtgärder för att förbättra situationen.

CSN har i sitt remissvar hit beskrivit möjligheterna att fatta förbehållsbeslut när det står klart att EU-rätten är tillämplig. Av utredningen framgår att det torde ha stått klart på ett tidigt stadium att båda föräldrarna var försäkra­de i Danmark. Det är därför svårt att förstå varför Försäkrings­kassans meddelan­de om EU-rättens tillämplighet dröjde ända till den 25 april 2016, vilket gjorde att förbehållsbeslut kunde fattas först den 27 april 2016.

CSN har förklarat hur myndigheten i olika avseenden har verkat för att regel­verket ska förändras och även bedömt möjligheterna att fatta interi­mistis­ka beslut för att skynda på handlägg­ningen. Sedan Justitie­kanslern begärt ytterligare information har även Försäkringskassan kommit med information om hur myndigheten numera aktivt arbetar för att få till en förändring. Justitiekanslern ser positivt på detta arbete och att möten mellan CSN och Försäkringskassan ska äga rum för att ytterligare adressera problem­a­tiken.

Det framgår dock av tillgänglig information att långa handläggningstider i ärenden där samordning behöver ske med andra länder inom EU inte är något nytt problem. Problematiken har bl.a. adresserats av Riksdagens ombudsmän (JO) inom ramen för ett initiativärende (JO:s beslut den 21 november 2014 i ärende 5502-2013). Mot denna bakgrund hade det varit önskvärt om Försäkringskassan hade vidtagit de åtgärder som nu planeras på ett tidigare stadium. Även om Försäkringskassan inte kan lastas för de organisatoriska problem m.m. som verkar tynga den danska myndigheten borde Försäkringskassan ha vidtagit kraftfullare åtgärder i NSs fall för att få fram den nödvändiga informationen från den danska myndigheten. Justitiekanslern förutsätter att sådana kontakter omedelbart tas om NS när detta beslut fattas fortfarande inte har fått något studiebidrag utbetalat.

Justitiekanslern utgår från att de förslag som framkommit inom ramen för utredningen här om hur arbetssätt m.m. kan förbättras för att komma tillrätta med problematiken nu kommer att genomföras. Det borde därmed finnas förutsättningar att komma tillrätta med problemet på sätt som är tänkt, dvs. genom en dialog mellan de berörda myndigheterna i de olika medlems­staterna. Ärendet visar även på vikten av att CSN och Försäkrings­kassan förbättrar sitt samarbete och tillsammans fortsätter att diskutera frågor kring informations­givning, möjligheten att fatta interimistiska beslut m.m.

Med dessa synpunkter och den kritik som utdelas mot Försäkringskassan avslutas ärendet här.